体现在教科书之中，实际上并未杜绝学者结合机构改革实践对行政组织问题进一步加以讨论。[32]而且，在有些教科书中，已经出现一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以阐述的努力，[33]这种努力喻示，学术研究在行政管理主体方面的视域拓展和观察深化，可以在维系现有行政主体理论不变的条件下进行。与其说这是完全崭新的范式建构，不如说是对行政主体传统范式略加补充。

　　至于有些批评者认为传统范式的自我限制应对当前中央与地方关系不顺、行政机关之间职责不明、机构滥设、令出多门等组织混乱问题负一定责任，则是对一种理论范式对现实的规范和建构作用寄与过高的价值期待，且容易造成一种简单化的想像：似乎行政主体理论完善了，行政体制积弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政体制沉疴良久，绝非一种适当理论可化解之，而必须依赖于多种理论引导下的宪政与行政法制度实践的逐步展开，行政主体理论的完善或重构则需要在适时把握和解释这个过程的基础上渐趋完成。即便是批评者所极力推荐我们参考的国外较为系统的行政主体理论，也更多地是对其本土上已经形成的地方自治分权和公务分权之现实的反映。[34]

　　上述分析表明，当前对传统范式的质疑和批评存在一些未经充分推敲的观点，仅就这些观点而言，传统范式还没有因此处于严重危机之中，无需作出新的建构。尽管如此，我们还是可以从质疑声中发现传统范式面临来源于制度和学术实践的真正挑战及机遇。

　　首先，关于行政诉讼被告资格的确认问题。传统范式的诞生，虽然有确立法学专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释现实行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要，有区分民事法律关系中行政机关与行政法律关系中行政机关之需要，但绝大多数学者都坦言直接的需要来自于行政诉讼立法和实施的制度实践中对行政诉讼被告资格的确认。正因为这种隐藏于传统范式背后的实用主义动机，自《行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延，简而言之即行政机关和法律法规授权的组织。法官在个案中的努力多为如何依据行政主体理论，去理解和运用行政诉讼法的规定，进而从错综复杂的行政组织网络关系中挑拣出应该为某个具体行政行为负责的应诉被告。在此意义上，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致。

　　然而，现有行政主体概念与行政诉讼被告认定之间的这种亲密性、一致性，因为最高法院扩大被告资格范围的努力而受到强烈冲击。根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条的规定，规章授权的组织已赫然独立地站在被告席位上。[35]那么，这是否意味着行政主体理论也应作相应的调整，以适应这样的制度变革呢？显然，这个设问本身有继续维系传统范式、继续维系传统范式确认行政诉讼被告资格的功能之意。但是，被告资格认定问题是否已经由最高法院的此次司法解释而盖棺定论了呢？假设最高法院根据各地行政审判未来的经验，仍然出于对诉讼便利或其他因素的考虑，在批复或再次的解释性文件中放宽被告资格，[36]行政主体理论是否要再次作适应性调整呢？

　　正是出于对传统范式此类局促困境之反思，已经有学者考察国外行政诉讼被告确定的制度经验，获得以下结论：（1）在国外，行政诉讼被告多数情况下并非行政实体法上独立的“行政主体”（与我国行政主体概念不同），实体主体资格与诉讼主体资格存在错位现象；（2）被告的确定侧重从诉讼便利角度着眼，通常由归属于某种行政主体之下的行政机关（如日本的行政厅归属于作为行政主体的国家或地方公共团体）承担，如果没有则由行政主体本身担当，二者结合构成确定被告的完整体系加以确定；（3）诉讼法的相对独立性决定了实体责任的归属并非被告资格认定之标准，无论是非行政主体还是行政主体作被告，最终的实体责任都归于相应的行政主体；（4）建议国内学界利用他山之石，正确建构我们的行政主体理论，同时使行政诉讼被告资格确定简单化。[37]

　　其次，关于实体行政权和行政责任的归属问题。对传统范式构成激烈挑战的另一个质疑落在前述逻辑矛盾二：既然在理论上承认行政赔偿的责任主体是国家而非行政机关和法律法规授权的组织，行政机关和被授权组织又怎么能是独立承担责任的行政主体？但是，这一质问的解构力极强而建构力极弱，也许有人会提出非常难解的反问：难道我们只把国家作为唯一的行政主体吗？相信几乎没有哪位学者愿意对此作出肯定的选择。

　　那么，如何解决传统范式现有的逻辑悖论而又不至于形成行政主体的单一化？也许，同样采用行政主体理论的日本可以让我们从中获得启示。在日本，行政主体分为国家和公共团体两大类，[38]而日本国家赔偿法第1条是如此规定的，“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。[39]可见，日本学界对行政主体的界定是名实相符的。在这样的理论与制度参照的背景下，我们也许可以尝试重新解释行政赔偿的责任主体，作为重构行政主体理论的一个路径。尽管当前学界一致认为行政赔偿的责任主体是国家，并且此种解说符合《国家赔偿法》起草和制定的原意，但是，从财权和事权相一致的原则出发去审视有关国家赔偿的法律规范，我们却可以发现：仅在讨论行政赔偿的有限范围内，事实上真正承担赔偿责任的主体是中央政府和地方各级政府。 《国家赔偿法》第29条规定了赔偿费用列入各级财政预算的原则，1995年国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》第6条则规定，“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”而从1994年开始实行并将继续展开的分税分级预算管理体制改革的主要内容之一就是中央和地方的事权与财权划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。[40]这一改革建立在坚实的经济意义-对社会资源再分配的控制-之上，其对整个国家宪政结构发展的动力作用是不可估量的，它在现阶段喻示国家和地方实际上存在一种公共权力与公共责任的分化趋势。如果把以上有关国家赔偿费用的规定放在这样的情境之中，我们似乎可以基于各级财政（而非国家统一财政）承担本级公共行政机关的公务错误成本之规定与事实，[41]基于责任和权力并行之原理，获得对行政赔偿责任和实体行政权归属主体的另一种解释，即中央政府和地方各级政府。[42]至于所谓“国家赔偿”，当理解为赔偿的公共或公法性质，而非赔偿的责任主体。

　　而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有宪法基础（第3条）又有制度运作之现实；加之宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页