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学校与学生之间的法律关系分析

四川精济律师事务所 何宁湘律师

　　[前面的话]
　　由于我国学校属于国家事业单位或其他事业单位，在我国法律关系主体上，事业单位是一种完全独立的法人，即事业型法人。在法律理论上，事业型法人的享有承担民事权利与义务与企业法人是一样的。但在实践中，由于事业单位与相对应的国家行政机关有着密切的、复杂的人事关系与政策关系，调整事业单位存在的诸多关系主要是依靠政策，其政策载体形式是大多为政府文件，尤其是人事政策文件来实现的，事业单位的这些关系的调整也必然依赖和受到政策的制约。因而，事业型法人在实现、行使民事权利和承担民事义务方面，就存在着与企业法人等其他类型法人的诸多不同与实际困难，这点在我国现行法律体制与人事体制下表现尤为突出。
　　学生属于学校的教育资源范畴。长期以来，学生与学校之间是否存在着法律关系非常不明晰，如果说存在着法律，那么学校事业单位与学生之间存在着是一种什么性质的法律关系，无论在行政体制层面上、法律层面上均未有任何界定。而不可否认的是，随着改革开放和市场经济的建立与发展，尤其在我国社会转型期间，学生与学校之间逐步产生并日益突现出的冲突，表明学生与学校之间的关系已在发生变化与转变，这种关系越来越受到社会、教育界、法学界的广泛关注与深入认识。
　　教育部新出台的《普通高等学校学生管理规定》于2005年9月1日开始实施。该规定对高等教育法律关系进行了重大调整，但对高校与学生是一种什么性质或类型的法律关系，尤其当学生的权利被学校侵害时，学生是否、又应根据怎样的法律关系去寻求司法救济，仍没有（大概教育部仍无法）作明确规定。早在这之前，最高人民法院在于2003年12月29日出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的同时，最高人民法院的官员们明确阐释[1]，学校对学生不负有监护责任，即通过间接的形式确认学生与学校之间不存在监护的法律关系，仅此而已。
　　对学校与学生（包括学生的法定监护人、委托监护人）之间的关系，尤其是它们之间的民事法律关系的研究与分析，对指导处理学生伤害事故、学生行为事件、学生与学校之间发生争议纠纷、学校侵犯学生合法权益，以及在学生管理过程中发生争议，这是当前不得不引起高度重视与认真研究解决的紧迫课题。本文试对这方面问题进行一个初步分析。

　　[前提]
　　本文的研究分析是基于：1、学校包括义务教育、职业教育与普通教育三个体系中，实行公立学校行政管理体制的中小学校以及高校；2、我国现行民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法下确立的诉讼体制。

　　一、学校现状
　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》分析了教育体制的主要弊端是，“教育体制在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管理起来”。《决定》明确提出：“高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。第一次明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。并特别提出了改革高校招生计划和毕业生分配制度的问题。
　　1993年《中国教育改革和发展纲要》更明确地提出了改革高教办学体制、管理体制、投资体制等任务。1995年《教育法》颁布实施，明确提出了学校具有八个方面的权利，它们是：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。《教育法》同时规定学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。
　　1999年《高等教育法》颁布实施，以《教育法》为基础，结合高等教育实际，确定了高校享有的办学自主权是：（一）根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。（二）依法自主设置和调整学科、专业。（三）根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。（四）根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。（五）按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。（六）根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。（七）按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。（八）对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。
　　我国加入世贸组织和《行政许可法》的颁布实施，为转变政府职能，扩大高校办学自主权形成了前所未有的社会环境。在此形式下，在政府与学校的管理关系中，反映比较突出的有以下问题：学校在对内管理方面已经获得了相应的自主权，但在学校与市场“接口”的办学活动中，政府仍然管得过多、过细。在“内循环”方面已基本自主，但在与市场接口的“外循环”方面，行政干预仍强，而市场机制不足。在招生权方面：学校应拥有自主制定招生计划、决定生源分布，确定收费标准的权利。但招生指标仍由国家统管，其行政管理的方式基本沿袭计划经济体制的模式。在专业设置方面：实际操作中还对学校新专业的开设限定数量。在一定程度上不利于新学科、新专业的及时设置，无法适用社会需求，限制了学校办学新增长点的形成。收费方面：政府统一定价，缺少弹性，不能真实反映不同学校、不同专业间成本与需求的差异，不利于调动学校自主办学的积极性。其次在招生收费方面对数量、地域、比例的限制，虽有利于规范，但在一定程度上限制了教育资源的流通、吸纳及与需求相调适的活力。管、办、评三位一体，政府既是游戏规则的制定者，又当运动员与裁判员。对公办学校而言，政府是举办者、管理者、评估者高度合一。管办不分，政府管理直接伸向学校的具体运转，合理的管理模式应当是政府制定标准，学校依框框办学，政府依框框监控。管评不分，缺乏相对独立完善的教育评价运行系统。标准过于笼统、统一，不尽科学，甚至手续繁琐，形式主义严重，且通过行政手段运动式推行，反而限制了学校的办学特色的形成和创新。政府财政拨款制度计划经济弊端严重，尚未建立公共财政的理念和拨款方式，不利于学校自主创新。缺乏拨款效益的分析评价制度，以及与绩效挂钩的激励机制。“排排坐，吃果果”的计划拨款方式，削足适履，限制了学校的需求发展和新的增长点的培育，限制了自主创新意识。拨款与经费使用设定过于僵化，经费使用栏目设定不尽科学，造成投资效益低下甚至浪费。目前，一方面教育经费严重缺乏，另一方面设备重复购置与闲置的现象大量存在，甚至出现教育机关审批或购办的教育设备高出市场最好产品价格，而质量、技术后3-5年的情形屡见不鲜，同时也滋养不同程度的腐败。学校内部尚未建立独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。缺乏依法自我发展、自我约束的活力与能力。
　　在既缺少内部制度约束又

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