犯罪案件中具体应用法律得若干问题得解答（试行）》（下称《解答》），就有关挪用公款案件的应用法律问题，该《解答》依据《补充规定（草案）》，重申“挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处。”另外，《解答》还对挪用款项是否“归还”的处理问题以及挪用公款期限、数额计算、情节认定等问题，进行必要的说明和解释。《解答》指出：“于挪用公款归个人使用的问题，首先应区别是否归还。如果归还了，则性质是挪用，除刑法第一百二十六条规定应判刑的外，一般属于违反财经纪律，应由主管部门给予行政处分。如果不归还，在性质上则是将国家和集体所有的公共财产转变为私人所有，可以视为贪污。但确定挪用公款是否归还、是否构成贪污在时间上需要有一个期限，在金额上需要达到一定数量。当然，还要注意挪用公款的其他情节。司法实践中，国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手、管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过六个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”显然，《解答》超越《补充规定（草案）》的规定，但为挪用公款案件的司法实践提供现实可行的法律依据，从而改变司法部门审理这类案件无法可依的局面，也使得挪用公款犯罪行为得到应有的惩罚。但是，在《解答》试行的一年多时间里，实践证明其自身仍存在不足，理论界与司法界都反映：挪用公款罪与贪污罪社会危害性程度不同，若将挪用公款行为“以贪污论处”则罪责不相适应。

　　面对这一矛盾，1987年3月14日“两高”在总结经验的基础上，联合下发了《“关于挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处的问题”的修改补充意见》（下称《意见》），对《解答》中有关挪用公款行为处理问题进行了必要的修正和补充。有意思的是《意见》开门见山地再次重申“挪用公款一般属于违反财经纪律的行为，应由主管部门按政纪处理”，紧接着又规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员以及受国家机关、企业、事业单位和人民团体委托从事公务的人员，利用职务上的便利，擅自挪用公款归个人使用（包括本人使用或者借给他人使用），数额较大，超过六个月不还的；或者数额巨大的；或者进行非法活动，数额较大的；其性质均属于非法占有公共财物，应以贪污罪论处。”考虑到挪用公款案件与贪污案件在情节和社会危害性上有所不同，《意见》对挪用公款案件构成犯罪规定了高于贪污罪的具体数额标准，体现了对挪用公款行为与贪污行为的区分考虑。此外，针对司法实践中存在的一些问题，如连续挪用公款的数额、时间计算、挪用公款案件的追诉等，提出了明确的意见。应该说，《意见》比较详尽、全面地解释了挪用公款行为构成犯罪或者不构成犯罪的一系列问题，解决了一些司法实践中存在的问题，较好地适应了当时打击经济领域内挪用公款犯罪活动的需要。但是，不可否认，最高人民法院和最高人民检察院关于挪用公款以贪污论处的两次司法解释，都存在一个严重的权属问题，即司法权超越立法权。对于这一点，理论界普遍认为：一是刑法并没有明文规定挪用一般公款是犯罪，如果要补充规定为犯罪，应当由立法机关通过一定的程序对刑法加以修改或补充，而不应当由司法解释来解决。二是挪用公款以贪污论处有诸多不妥，首先，在犯罪构成上，贪污罪是非法占有公共财物，而挪用公款不具有非法占有公共财物之目的；其次，在刑罚上，贪污罪法定刑重至死刑，而挪用公款行为相对危害性较小，若以贪污罪论处势必会造成罪责不当；最后，从刑法内部协调性考虑，1979年《刑法》第126条规定的挪用特定款物罪，其社会危害性超过一般挪用公款罪，但最高法定刑只有7年，而挪用一般公款则可以贪污论处判至死刑。

　　挪用公款行为在此阶段始终在一般性的行政处罚和构成贪污犯罪之间摇摆不定，即便在明知作为一般性的行政处罚不能满足现实治理需求和作为以贪污论处不合理的情形下，也只是围绕这两个处理方式在不断的解释、再解释，并未从根本上解决这一司法矛盾。同时，“两高”两次对挪用公款行为的司法解释，将这一问题推向极至，立法机关再也不能回避该问题，不得不对挪用公款行为的处理问题做出立法的回应。这样，挪用公款罪作为一个独立的罪名应运而生。

　　挪用公款构成犯罪的一系列理论与实践问题，加之理论界对“两高”的司法解释也是颇有微词，有些学者甚至指责，“两高”的这两次司法解释侵入了立法领域，超越了权限，实属违法行为。在这种情况下，全国人大法工委对此作出迅速反映，在系统总结挪用公款以贪污论处的司法实践经验和广泛听取刑法学界人士意见的基础上，比照1982年的《补充规定（草案）》进行较大的修改与补充，于1987年11月也就是在“两高”下发《意见》后的7个月，向全国人大常委会提交审议新的有关补充规定的草案。这一草案既不同于1982年的《补充规定（草案）》，也不同于人大常委会后来通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，提交的新草案规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员或其他经手、管理公共财物的人员，利用职权或者工作便利、营利活动的，以贪污论处。”但是，在对草案评议和审议的过程中，人大常委会认真听取了有关司法部门和理论界人士的意见，认为挪用公款具有相对独立的法律特征和社会危害性，以贪污论处不妥，应在刑法中单独成立新的罪名。另外，还修改了草案中“利用工作便利”和“超过6个月”的法律用语，使得挪用公款犯罪的规定更加的科学化。经过充分的讨论、酝酿和审议，1988年1月21日六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过并颁布了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（下称《补充规定》）。《补充规定》第3条增设了挪用公款罪，其中第一款规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的，是挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额较大不退还的，以贪污论处。”第二款规定：“挪用救灾、抢险、防讯、优抚、救济款物归个人使用的，从重处罚。”第三款规定：“挪用公款进行非法活动构成其他罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”应该说，《补充规定》是挪用公款罪发展史上的一个崭新的里程碑，它标志着挪用公款罪从孕育到诞生，也标志着挪用公款罪日趋完善。

　　《补充规定》为司法部门依法惩治挪用公款提供了明确的立法依据。它是我国刑法界有关挪用公款犯罪争鸣的产物，同时也进一步推动了该罪在理论研究方面的深入。但是，在《补充规定》公布与施行后不久，各地法院和检察院纷纷要求“两高”对司法实践中存在的一系列问题进行司法解释。这些问题主要集中在《补充规定》与“两高”早先下发的司法解释的冲突及适用问题。例如，挪用公款罪的数额标准，是否适用“两高”司法解释的规定？“两高”司法解释中强调的挪用公款在案发前已归还的，不认为是犯罪或应从轻、减轻或免除处罚是否还适用？针对司法实践中存在的种种问题，“两高”于1988年下半年开始起草具体执行《补充规定》的问题解答，历时1年多时间的反复征求意见和认真研究讨论，1989年11月6日，“两高”联合发布了《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》。该解答根据《补充规定》中有关挪用公款罪的立法规定，就司法实践中反映的较为集中的六大问题进行了解释与说明，使得挪用公款罪在今后的司法实践中得到更好的运用。

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