什么性质的处罚呢？行政处罚，治安管理处罚，还是刑事处罚？笔者认为，劳动教养是什么性质的处罚决定于劳动教养适用对象的行为性质和劳动教养立法宗旨。从80年代以来，劳动教养作为维护社会治安、同违法犯罪作斗争的一种手段，其所处罚的对象是介于刑罚和治安管理处罚“中间地带”的那部分人，所规范的行为为“刑法边缘行为”或曰“准犯罪行为”。劳动教养制度的法制基础不是对已然犯罪的简单回顾和惩罚，而是在刑事司法制度的“上游”对未然犯罪所采取的预防性措施；劳动教养实行的不是刑罚处罚所遵循的罪刑均衡或过罚相当的“公平”效应，而是从维护社会安定的角度“防患于未然”；劳动教养工作的着眼点不是靠威慑、隔离来实现排害目的，而是立足于教育，着眼于挽救，把违法犯罪者改造成为新人。（参见高莹《劳动教养立法新探》，载《中国监狱学刊》，1995 年第2期，第25页）就其价值取向而言，劳动教养类似国外的保安处分。据此，笔者认为，未来的劳动教养法可将劳动教养的性质表述为：劳动教养是国家为了预防和减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理，屡教不改，或者实施轻微犯罪行为，不够刑罚处罚的人所采取的，限制其一定期限人身自由，对其进行矫治、教育、改造的一种司法（保安）处分或非刑罚方法。将劳动教养改变成为一种司法处分，由人民法院审理裁决，既符合我国现行司法体制，有利于实现预防犯罪的战略目标；也符合世界许多国家刑事政策的发展趋势，有利于保障公民的合法权利。

　　（二）改革劳动教养的管理体制

　　根据劳动教养法律、法规的规定，我国现行的劳动教养管理工作是在国家统一领导下，实行分级领导、分级管理的体制。在国务院由于没有设立国家劳动教养管理委员会，具体工作是由公安部、司法部按照各自的职责分工共同领导管理，在省、自治区、直辖市和大中城市（包括地级市），由各自的劳动教养管理委员会领导和管理，负责解决本地区劳动教养工作中的问题，检查、督促劳教工作方针、政策的贯彻落实（参见王景荣主编：《公安法制通论》，群众出版社，1994年9月第1版，第303—304页）。但是，在实际工作中，劳动教养管理委员会的权力职能远远没有得到很好的发挥：一是从全国的实际情况来看，各级劳动教养管理委员会实际上名存实亡。由于没有具体的办事机构，法律赋予它的领导权力无法得到贯彻执行。二是根据有关规定，各省、自治区、直辖市和大中城市都设立了劳动教养管理委员会，但由于中央没有一个相应的最高权力领导机关，整个劳教工作的方针、政策得不到统一指导和协调。同时，各级劳动教养管理委员会之间也没有明确的隶属关系，因而在审批过程中出现“各敲各的锣”的混乱局面。笔者认为，现行的劳动教养管理委员会是在当时的历史条件下成立的，随着时间的推移和形势的发展，这一组织形式已愈来愈不适应变化了的客观情况，同我国现行的司法体制也不协调。从健全社会主义民主和法制，保护公民的合法权益出发，必须对现行的管理体制进行修改，建立一个公安、司法机关分工负责、互相配合、互相制约的新的劳动教养管理体制。如此能够合理地解决劳动教养实施中存在的“公正”与“功利”、“公平”与“效率”的矛盾。

　　（三）调整劳动教养的适用条件

　　劳动教养的适用条件，是指对某人适用劳动教养这一处分措施所必须具备的条件。它是劳动教养的承办单位、决定机关和执行机构呈报、裁决和执行劳动教养时应该严格遵循的标准。劳动教养的适用条件不是一成不变的，自劳动教养制度创立以来，国家根据不同时期社会治安状况对劳动教养的适用条件作了几次变更，这对于维护当时的社会治安、保证社会秩序稳定，发挥了重要作用。但是，随着改革、开放的深入发展，社会治安情况发生了很大变化，关于劳动教养适用条件的现行法律规定已经愈来愈不适应新形势的需要。主要问题是：第一，劳动教养适用条件的界限不清，不易与某些治安管理处罚和刑事处罚的适用条件区别开来。一些劳动教养适用条件的规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，给劳动教养的适用带来了很大的困难；第二，有些条件在新的形势下已不能再适用，而有些条件却未能及时补充到立法中去；第三，关于劳动教养适用条件，在劳动教养现行法规总则中缺乏统一、全面的规定（参见王仲方主编：《中国社会治安综合治理的理论与实践》，群众出版社，1989年5月第1版，第439页），在分则中有些规定失之笼统，弹性太大，在实践中难以操作。所有这些，都不利于劳动教养手段的正确适用，应该通过劳动教养立法加以解决。笔者认为，在未来的劳动教养法中，关于劳动教养的适用条件的规定应处理好与《治安管理处罚条例》、与《刑法》的衔接关系。根据这一原则，可考虑在劳动教养法总则中对劳动教养适用条件作这样规定：凡是违反治安管理，经处罚教育不改，或者触犯刑律，不够或不需要刑罚处罚的，适用劳动教养处分；在劳动教养法分则中对劳动教养适用哪些种类的具体行为一一列举，以贯彻处分法定原则。

　　与劳动教养的适用条件紧密联系的一个问题是劳动教养的适用范围问题。我国现行劳动教养制度的一个重要特点是：劳动教养对我国公民没有普遍的约束力，在地域效力上存在城乡差别，在对人的效力上存在市民与农民的差别。1979年国务院公布的《关于劳动教养的补充规定》确定：“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”。1982年公安部制定的《劳动教养试行办法》补充规定：“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”以上规定表明，我国现行劳动教养法律制度主要适用于大中城市、铁路沿线和大型厂矿，广阔的农村被排除在劳动教养适用范围之外。笔者认为，劳动教养受到地区范围的严格限制是有其历史原因的。因为在当时城市社会治安问题比较突出，需要采取劳动教养这一措施来维护城市的社会治安秩序。随着改革开放的深入发展和市场经济体制的逐步建立，城乡差别逐渐缩小，城乡一体化程度越来越高，某些以前主要发生在大中城市的违法犯罪行为现在在农村也经常发生，其中有许多给予劳动教养处分是比较合适的。如果墨守成规，把劳动教养法规的适用范围仍限制在大中城市、铁路沿线、大型厂矿，就会使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，这不仅不利于社会治安的全方位综合治理，而且人为地造成公民之间在法律适用上的不平等状况，破坏了我国法制的统一（参见王景荣主编：《公安法制通论》，群众出版社，1994年9月第1版，第311页）。因此，笔者主张， 应对现行的劳动教养适用范围进行修正，取消城乡差别和地域限制，把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的人，以体现法律面前人人平等的原则。

　　（四）完善劳动教养的法律监督

　　人民检察院对劳动教养具有法律监督权，早在《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法律、法规中就有明文规定，但在实践中，检察机关远没有发挥应有的监督作用。究其原因，主要有两点：一是检察机关对劳动教养的监督范围不明确。检察机关对劳动教养的法律监督应该包括对劳动教养的提出、劳动教养的审查批准、劳动教养的申诉和劳动教养的执行这四道工序实行监督和行使检察权。但在劳动教养实践中，检察机关的法律监督往往只体现在对劳动教养的执行上，这显然是不完整的，对最关键的一个环节——审查批准却没有法律监督。根据《劳动教养试行办法》的规定：劳动教养的审批权由大中城市人民政府劳动教养委员会行使。但由于劳动教养委员会不是一个办事实体

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