如1913年的《天坛宪草》第14条规定：“人民依法律有请愿及陈诉之权。”1914年的《中华民国约法》第6条规定：“人民依法律所定，有请愿于立法院之权。”第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1947年的《中华民国宪法》第16条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权。”台湾地区于1954年颁布了《请愿法》，后又于1969年进行了修改。尽管该法仍然存在很多不足，如请愿事项范围过窄、请愿不得抵触宪法或干预审判等，但它毕竟起到了请愿权法定化、制度化的作用。

　　中华人民共和国成立以来，囿于法律观念等因素的制约，先后颁布的四部宪法都没有直接规定公民的请愿权。但是，宪法学者大多认为，现行宪法第41条关于公民批评和建议权利的规定实际上就是对请愿权的确认或相当于请愿权。不过，现行宪法并没有就有关国家机关如何受理公民的批评与建议做出明确规定，而《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等宪法性法律也未做出类似的规定。可见，请愿权在我国当前尚缺乏有效的宪法与法律保障。有鉴于此，加强对请愿权的宪法保障依然是我国宪政建设中值得认真对待的重要课题。

　　四、我国请愿权入宪的理论分析

　　（一）请愿权入宪之必要性

　　前文的研究已经表明：请愿权对于宪政的实现具有重要意义，而在宪法上明确规定公民享有请愿权也日益成为当今世界的一大潮流。历史与现实的巨大反差促使我们不得不去思考这样的一个问题：请愿权制度对于处在社会急速转型时期的中国有无意义？换言之，请愿权入宪在中国有无必要性？我们认为，在宪法中恢复或确立请愿权十分必要，主要理由如下：

　　1.保障决策的科学性和民主性。正确决策往往是做好各项工作的首要前提。但在我国，长期以来，决策的随意性、神秘性却是社会的一大痼疾。在某些部门和地方，很多重大的决策通常都是由少数人甚至几个人做出的，这种不尊重民意的暗箱操作是导致决策失误的重要原因。例如，一些地方的行政官员好大喜功，不切实际地投巨资搞所谓的“形象工程”、“首长工程”，其结果往往是将纳税人的钱财付诸东流。决策失误的后果由公众承担，而决策者本人却不需要担当任何责任！这种状况显然是极不公平也是极不正常的。因此，为了防止决策失误，就必须使民意得到充分表达和尊重。正如江泽民同志在党的十六大报告中所说：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”由于请愿权是公众表达意见与期望的重要方式，因而有必要在宪法上对其进行确认，从而使真正的“民意”能够经常性地被传递到国家决策机关，保障国家各项决策的科学性与合理性。

　　2.重塑公共权力机关与民众之间的关系。现行宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”然而，管理活动的日益专职化以及管理者自身人性的弱点却使得公共权力机关与民众之间的关系有所疏远。尤其是在监督机制不健全的情况下，官民关系在我国局部地区和领域还呈现出高度紧张的状态。如此以来，国家机关与人民群众之间就无法达成合意、形成合力，进而影响到国家各项决策的制定和执行。因此，为了重塑公共权力机关与民众之间的密切关系，就必须从制度上保证民众的意见、呼声能够得到表达和重视。请愿不仅意味着公民有直陈意愿、参与国事的权利，而且还意味着有关国家机关负有及时答复的义务，因而请愿的提出及其解决也就是加强双方沟通、增进彼此信任的过程。可见，请愿权的充分行使是重塑公共权力机关与公众关系的重要方式。

　　3.排除社会的不安定因素。对于各项改革事业正向纵深推进的当代中国而言，保持长期和谐稳定的社会环境尤为重要。然而，由于改革进程中的各种利益关系尚未理顺，致使权力腐败、贫富分化、就业紧张等众多社会问题滋生，民众的不满情绪在一定范围内是客观存在的。问题是，对于这些改革过程中所出现的矛盾究竟是“堵”还是“疏”？选择前者，或许能够抑制民怨从而维持短期的社会稳定，但这种稳定却犹如一只没有泄气装置的锅炉，稳定既短暂又可怕；选择后者，则能使民众的不满得以正常宣泄，公共权力机关与民众之间可望在充分沟通的前提下达成谅解，进而形成兼顾各方利益的最佳公共政策。应当看到，由于现行法律救济机制的局限以及公民批评建议权的无章可循，致使当前影响社会的不安定因素有所增加。这就需要我们从宪法上明确赋予公民请愿权，使公民的利益诉求能够得到充分表达和汲取。请愿权的行使虽无法从根本上解决改革进程中的诸多矛盾，却可大大缓解民怨，从而排除社会潜在的不安定因素。

　　（二）请愿权入宪之可能性

　　请愿权对当代中国改革、发展与稳定的特殊意义固然是不容置疑的，问题在于，我国目前是否已经具备了请愿权入宪并使之正常运作的现实可能性？回答是肯定的。其有利条件可以归纳如下：

　　1.公民权利意识的觉醒。随着我国城乡居民物质生活条件的逐步改善，社会成员的权利意识也日益高涨。以处在社会财富占有量两极的民营企业家阶层与普通农民阶层为例，一方面，经济上首先富足起来的大批民营企业家对于知政、议政、参政的诉求也日益强烈起来。在民营资本异常活跃的江浙一带，企业主阶层对当地公共政策的影响力与日俱增，有的还以积极的姿态直接涉足政治领域，从而成为推动中国社会政治平权的直接参与者。另一方面，在广大农村地区，伴随着村民自治的推行，农民的民主意识、法治意识有了很大提高，实践中农民手持村组法与干部论理甚至百岁老人积极投票的事例并不鲜见。近年来，我国各级人大机关接到的来自公民的批评、建议也呈现逐年递增之势。所有这些都表明，我国公民的权利意识已经觉醒。因此，国家立法机关应当及时回应广大公民的权利需求，在宪法上明确承认请愿权，从而为公民积极参与政治提供更为广阔的制度空间。相应地，公民权利意识的高涨也会为请愿权的运作奠定坚实的精神基础。

　　2.人权观念的日新月异。改革开放二十多年来，我国已经相继加入了《消除一切形式种族歧视公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等全球性国际公约，并已签署《公民权利和政治权利国际公约》，这是我国在人权领域所采取的重大举措，意义极为深远。与此同时，人权观念在我国也呈日新月异之势。隐私权、知情权、罢工自由、迁徙自由等基本人权不仅已经成为学术研究的热门课题，而且也是人们街头巷尾议论的中心。人权公约的加入已经显示出我国现行宪法公民基本权利条款的不足，同时也为其从体系到规范的重构与完善提供了重要契机。对于这一点，我国宪法学界同仁已经达成了空前一致的共识。可以说，一个人权的制度化时代已经来临。因此，面对社会生活的变迁和外部环境的压力，尽快通过修宪等手段回应公民人权观念的勃兴已成为未来中国宪政建设中的关键性环节之一。在这一宏观的社会背景之下，请愿权入宪也完全是需要且可能的。

　　3.服务理念的深入人心。我国正式加入WTO已逾一年，服务行政的理念正日渐深入，现代政府的特征也随之从管理型政府向服务型政府过渡。近年来，给公民带来极大便利的“政务超市”在全国各地的兴起即是政府强化服务观念的生动体现，而这还只是公共权力机关转变自身角色、改进工作作风的局部缩影。随着现代通讯、网络技术的飞速发展，公共权力机关为社会提供的服务将更加及时、优质。中共中央总书记胡锦涛关于“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的号召，更是执政党对服务理念的

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