制时代，请愿曾经作为下情上达的手段而被众多开明的君主所认可，并在一定范围内发挥了重要作用。及至民主政治社会，请愿依然作为一种直接的参政方式而受到各国的青睐。诚如日本宪法学者小林直树所言，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代曾经具有重要的意义，但在现代国家，随着上述的各种法律制度以及基本人权得到确立，其重要性则渐趋式微，然而尽管这样，在现代政治生活中，请愿权时常与和平的集团行动相结合，正在演化成为大众参政的一种手段，为此仍然得到广泛的重视和应用。[⑥]其实，请愿权在现代社会之所以受到格外重视，其原因就在于它所具有的特殊的宪政价值。具体而言，请愿权的行使对于一国的宪政建设具有如下意义：

　　第一，传递民意、吸纳民智，增进公共政策的理性化程度。在现代社会，议会、政府及法院作为国家权力的执掌者，必须向公众不断地提供优质的公共产品即公共政策及其执行，以促进公众生活水平的不断提高和社会文明的持续进步。从狭义上来说，公共政策“可以看作是权威的宣言，或是包括法令、拨款、规章制度和行政命令在内的规定，或是司法决定。从这个意义上说，政策是政治当局为了采取一些行动或迫使人采取行动而达成的决定。”而广义上的政策则是“政治当局的决定和行动的总框架，这些政治当局是由一个共同的总目标（它指导所有的决定和行动）联系起来的。”[⑦]公共政策学的研究表明，政府各项公共政策的形成总是一个不断进行政策诉求、选择、决定、反馈和修正的过程。由于在任何一个特定的时间单元中，国家机关所实际拥有的公共资源总是有限的，加之政策决定者往往“根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案”[⑧]，因而公共政策多因理性不足致使公众难以接受甚至遭到公众的抵制。而请愿权的行使则能够使国家机关及时地了解民众的呼声与愿望，并认真地对待其利益诉求，从而在吸纳民间智识的基础之上不断地进行公共政策的调整。值得一提的是，由于请愿的事项涉及国家及社会管理的诸多领域，且普通公民都能实际地行使请愿权，因而伴随着各种请愿的提出及其回复，民众的智慧与力量就能够经常性地被国家机关所吸取，政治决策的民主性与科学性也将随之大为增强，民众的利益才得以最大限度地实现。这是请愿权的首要价值所在。

　　第二，通过直接沟通与对话，缩短公共权力与民意的距离，防止权力的专横与腐败。代议制民主-即通过选举授权将国家权力委托给民选机构、政府及法院行使是近、现代国家所普遍采取的民主形式。然而代议制民主本身也存在某些先天的局限，民选代表及其他官员的异化即是明证，“如果我们把统治权力托付给统治精英，无论他们一开始多么睿智、值得信赖，过几年或者几十年之后，他们就会滥用权力。”[⑨]这是权力行使者人性的弱点使然。因此，为了克服公共权力与民意渐行渐远乃至异化作恶的倾向，法律上必须为普通民众直接参与政治决策的过程提供相应的制度保障。而请愿恰恰就是这样一种大众化的直接参政形式。由于请愿对有关国家机关具有法律上的约束力量，因而请愿权的行使过程也就是民众与公共权力机关之间交涉的过程。通过这种面对面的沟通与对话，真正的“民意”就能够被及时地传递到有关决策机关，从而大大缩短公共权力与民意之间的距离。同时，有关机关对请愿事项的及时处理与答复还能够增强其与民众之间的联系，树立起亲民的形象。再者来说，请愿权的广泛行使会在无形之中给国家机关造成压力，从而迫使其严格遵照民意施政，防止权力腐败、权力专横现象的产生。在现代社会，限制国家权力使其服从于公民权利正是宪政的要旨所在。因此，民众积极地行使请愿权有助于强化对国家权力的制约进而促进宪政的实现。

　　第三，培养公民的公共意识、参与意识、民主习惯和民主技能，为实现宪政奠定坚实的基础。在我国，由于几千年来长期实行高度集权统治，导致“官本位”意识极为浓厚，普通民众大多被驯化成逆来顺受的顺民。新中国建立以后，虽然人民群众的参政议政权利得到了宪法的确认，但我国公民对公共事务的实际关注程度却明显偏低，有的甚至是极为冷漠。近期民意调查所显示的“选民厌选情绪日渐浓重”即是典型反映。[⑩]诚如学者所言：“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”[11]道理很简单，顺民的大量存在不利于民主社会的健康发育，从而无法形成与政治国家相抗衡的民间力量；而权利意识、公共意识的缺失反过来又会助长掌权者的武断专横。毋庸置疑，这些状况都严重背离了现代民主宪政理念的要求。而请愿权的广泛行使则能够唤起民众对国事的关心，从而大大激发其民主参政的热情。从国外的实践来看，在很多情况下，请愿权都是多数人集体行使的，因而征集签名是必不可少的环节。在这一过程中，请愿的始发者和参与者往往奔走呼吁、针砭时弊，进而吸引更多的民众关注国家及社会公共事务，推动决策的民主化、科学化。由于受理机关对请愿事项负有及时处理、参与的义务，因而伴随着请愿人意见的吸纳和愿望的满足，民众能够从中切实地体验、感悟到民主，并形成良好的民主习惯和民主技能。宪政国家所需要的正是这种富有公共精神和主体意识的公民。一旦这一公民共同体形成，宪政的实现就获得了强有力的保障。可见，请愿权的充分行使有助于推动民主政治的发展，为实现宪政提供必要的人力基础和技能基础。

　　第四，及时宣泄民众不满，避免社会矛盾的激化，进而维护社会的稳定。在现代国家，随着社会结构的转型和利益主体多元化格局的形成，政治当局必须经常性地进行政策的调整。然而，面对人口激增、就业压力、环境整治等诸多错综复杂的问题，公共政策的制定者常常又会陷入困境之中，其决策就难免不会出现偏差。因此，部分民众对现行某些政策的不满亦在情理之中。问题的关键在于，国家能否从制度层面上为民众宣泄其不满情绪提供畅通的渠道。事实证明，如果政治当局一味地通过采取高压手段来实现对社会的控制，其结果要么是民众被暂时压服，要么是激起民众更大规模的非理性之举。无论具体的表现形式如何，其最终的归宿都必然是加剧矛盾、危及稳定。社会心理学的研究显示，社会稳定来源于人们对统治权威的服从和尊敬，而这种服从和尊敬的前提则是社会合意与社会共识的达成。作为民众表达意见、直陈愿望的一种重要方式，请愿能够在社会大众与政治当局之间架设起交流与协商的平台。通过平等对话，民众的不满与需求得以反馈到国家决策层，而政治当局亦可借此机会宣传、解释其施政理念甚至修正其既定的政策。可见，民众请愿权的广泛行使有助于社会合意与社会共识的形成，从而平息公众不满情绪、消除社会不安定因素，进而维护社会的稳定。相比之下，一个秩序良好、社会和谐的国度是更加有利于宪政实现的。对于处在社会急速转型时期的国家来说，这一点尤为重要。从这个意义上说，请愿权无疑起到了“减震阀”、“过滤器”的作用。

　　三、请愿权的历史沿革

　　（一）国外宪法对请愿权的规定

　　请愿权的历史十分悠久。早在1215年，英国《自由大宪章》就规定下院有向国王请愿、要求伸张不平的权利。随后，请愿权的主体拓至每个平民。1689年，英国资产阶级革命胜利后颁布的《权利法案》则进一步明确规定：“向国王请愿乃臣民之权利，一切对此项请愿之判罪或控告，皆为非法。”这是近代请愿权的最早典范。此后，这项权利被带到美洲殖民地。美国1787年宪法虽然没有规

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