正如美国著名行政法学家伯纳德。施瓦茨所尖锐指出的那样：“如果没有独立的司法审查，那么在实践中唯一的制约便是行政官员的自我制约。这样一个结果足以与法治本身相矛盾。这里不禁使人想起了以前被认为是出自拿破仑的评论：‘如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的财产，那么，我们看不出在法国还怎么能有财产所有者。’”①同理，如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的权利，那么，我们看不出还怎么能有个人权利。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由独立的司法机关审查行政行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利，充其量只能是一种书面权利。由此可见，权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。我国自1982年开始建立行政诉讼制度以来，人民法院在纠正违法行政行为，保护公民合法权益方面起了很大作用。随着1989年以后《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相继颁布和实施，行政诉讼和行政赔偿等权利救济制度对政府形象的补救作用越来越大。据最高人民法院统计，自1990年至1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件526709件。其中，1998年受案98463件，是1990年13006件的7.6倍。共审结一审行政案件498670件，结案率为94.7%，公民、法人和其他组织的胜诉率约占结案数的40%.②中国的行政诉讼制度以其有力保护公民权的显著成就卓立于世。一方面，它通过对合法行政行为的确认和违法行政行为的纠正，来推动行政机关依法行政；另一方面，它通过对公民遭受行政机关侵害的合法权益的补救，来恢复公民对政府的信任。

　　（四）政府形象的舆论塑造

　　舆论监督对塑造良好的政府形象之所以重要，就在于它直接反映了人民群众对政府的期望和要求。如果这种期望和要求能迅速被政府所了解，并妥善加以解决，人民群众就满意，否则就不满意。如中央电视台《焦点访谈》节目之所以深受政府重视和群众欢迎，就在于它善于抓住和敢于揭露人民群众十分关心的社会现实问题。节目一经播出，即在全国引起强烈反响，使问题得到迅速解决。当然，群众的舆论并不都是全面的和准确的，这就需要发挥政府舆论导向的主渠道作用和沟通作用，将群众不那么全面准确的舆论引导到正确的方面来，将群众正确的舆论立即化为政府的行动。同时，政府要注重举行各种形式的座谈会、记者招待会和新闻发布会，一方面将政府的施政措施和取得的成果及时向群众通报，另一方面要认真听取群众好的施政建议，推动政府建设。只有这样加强双向回应和多层次沟通，才能充分发挥舆论对良好的政府形象的塑造作用。

　　四、政府形象的凝聚力和感召力

　　所谓政府形象的凝聚力和感召力，是就人民政府的形象而言的。专制政府的形象本质上只有离心力和破坏力。人民政府的形象之所以具有强大的凝聚力和感召力，是由于它本身就是人民整体意识的产物和坚定信念的结晶，代表着历史的发展方向和人民的根本利益。而专制政府的形象则由于与人民的意愿和历史进程背道而驰，因而只能具有离心力和破坏力。例如在第二次世界大战期间，希特勒专制政府在战争初期似乎十分强大，但由于其反世界、反人类的本质，决定了其政府形象很快成了世界人民、包括德国人民最厌恶的形象，甚至对纳粹党成员也毫无凝聚力和感召力可言，整个法西斯统治地区一片反希特勒之声，纳粹政府迅速土崩瓦解。由此可见，政府形象是否具有凝聚力和感召力，以及这种凝聚力和感召力的大小，直接影响着政府的稳定和决定着政府的存亡。所谓“为政者在于取信于民”，“得人心者得天下，失人心者失天下”，“水能载舟，亦能覆舟”，说的都是这个道理。具体来说，政府形象的凝聚力和感召力主要表现在以下几个方面：

　　（一） 政府形象是引导人民胜利前进的光辉旗帜

　　由于人民政府的形象代表了历史的发展方向，所以它具有巨大的号召力。一方面，它可以促使政府不失时机地抓住历史发展的契机，确立新的奋斗目标；另一方面，它又可以唤起人民的热情和干劲，以保证实现这一目标。在这里，动机和效果、手段和目的达到了和谐的统一。如粉碎“四人帮”以后，我国政府作出了将工作重点转移到经济建设上来的战略决策，并采取了一系列相应的具体措施，从而得到了人民的拥护和支持，迎来了我国经济发展最为迅速的历史时期。又如辽宁省本溪市之所以80年代初在全国率先开展普法教育，80年代中又率先在全国开展依法治市，并为全国树立了“依法治警”和“依法治污”两个典范，根本原因就在于本溪市政府以人民为主体和根本动力，及时抓住了人民群众的迫切需要，在人民的有力支持和参与下，启动了具有中国特色的法治道路的探索。①

　　（二） 政府形象是鼓舞人民战胜困难的精神支柱

　　由于人民政府的形象是人民整体意识的产物，因而可以化作鼓舞人民与政府同舟共济闯过难关的巨大精神力量。凡是看过方纪的散文《挥手之间》的，一定会对毛泽东同志离开延安机场前脱帽挥手的一刹那动作印象至深。因为作者通过对毛泽东同志将拿帽的右手慢慢挥起、直至凝固不动这一动作的描写，集中表现了人民领袖置个人安危于不顾，一身系全国人民的重托和期望，前往重庆争取和平的气魄、胆略和品质，从而真实地展现了人民领袖的光辉形象。在这里，毛泽东同志决不是作为个人而存在的，而是作为中国共产党、边区人民政府和中国人民的化身而存在的。正因为如此，他的形象才具有鼓舞中国人民不被国民党嚣张气焰所吓倒的巨大凝聚力和感召力，成了中华民族争取民主与自由的希望所在。

　　（三） 政府形象是统一人民思想认识的客观基础

　　由于人民政府的形象集中反映了人民的利益和愿望，因此具有统一并升华人民的各种思想、观念和认识的重要作用。由此可见，政府形象不但是认识主体整体意识的产物，而且对认识主体的意识具有强大的反作用。一方面，它可以保证绝大部分公民能够充分理解并自觉执行政府的行政法规、规章以及其他规范性文件和决定；另一方面，它又可以促使少数暂时还不太理解的公民在严格执行与遵守行政法规、规章、其他规范性文件和行政决定的过程中能逐步将思想统一到自觉维护政府形象的基础上来，以使政府的决策在与一部分公民的局部利益和暂时利益发生矛盾时也能得到贯彻执行。如我国当前的改革正进入全面攻坚阶段，改革、发展、稳定的任务十分繁重，这就不可避免地要影响一部分人的局部利益和暂时利益。但只要我们充分发挥人民政府形象的巨大凝聚力和感召力，就一定能化解一部分群众的某些情绪和怨言，统一他们的思想认识，从而坚定不移地实现富强、民主、文明的宏图伟业。

　　通过前面的论述，我们可以看出，将政府与政府形象严格地区别开来，建立政府形象的科学范畴，决不是一件毫无意义的文字游戏，而是有着十分重要的理论意义和实践意义。

　　从理论上讲，政府形象范畴的建立填补了行政法学和行政管理学的一个范畴空白。它有助于我们改变过去那种仅局限于对政府本身作孤立考察的做法，可以推动我们将政府与其管理对象公民结合起来进行考察，特别是将研究的重心落在政府这个客观存在与公民这个主观世界的结合面上，把公民从行政客体的地位转到认识主体的地位上来，将政府从行政主体的地位转到认识客体的地位上来，以研究如何使人民群众在心理上最大限度地接受、理解、拥护、支持和参与政府，从而探讨如何塑造出主客观相统一的最佳的政府形象。

　　从实践上讲，政府形象范畴的建立有助于政府更加自觉地维护并改善自己的形象。而要做到这一点，就必须真正做到一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，充分保障人民群众当家做主的地位和权利。因此，我们一方面要进一步加强政府的自身建设，以充分展现人民政府的本质属性和优越性；另一方面，又要通过各种有效途径让人民对此有切实的感受和真诚的信任，惟此才能实际塑造出主客观相统一的最佳的政府形象。

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