但政府形象不是一种纯粹客观的直观形象和实体形象，而是主客观相统一的间接形象和观念形象。这主要表现在以下几个方面：

　　第一、政府形象是主观形式与客观内容的有机统一。这是由认识主体的主观性和认识客体的客观性所决定的，也是政府形象区别于一切实体形象的主要标志。从认识主体来看，公民的意识无疑是主观的；但从认识客体来看，政府本身则是客观的。尽管政府及其行为是无形的，但人们却时时处处可以感觉到它的存在和作用①，而行政人员和政府设施作为一种有形实体的存在则更证实了这一点。当然，由于政府本身不象物质实体那样具有形象性，它必须借助于公民认识的中介才能形成形象，因而它与实体形象是有区别的，即它的存在形式是主观的，它产生并定型于公民的脑海之中；但它的具体内容则是客观的，它独立于公民的意识之外。政府形象正是这种主观作用于客观的产物，是主客观的有机结合。

　　第二、政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。这是政府形象区别于文学形象及其他观念形象的主要标志。尽管政府形象的存在形式是主观的，但它却不是某一个或几个公民个体意识的产物，而是绝大部分公民整体意识的结果。因此，只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公民个体意识的总和才能构成公民的整体意识，也才能形成政府形象。而文学形象则不然。每一个读者都可能对同一个文学形象产生不同的理解，所谓一百个读者即有一百个哈姆雷特，即是文学形象这种差异性的典型说明。

　　第三、政府形象是现象与本质的有机统一。这是就政府形象的具体内容而言的。公民认识政府最直观的途径是观察一系列的现象。如政府廉政状况、市场物价状况、社会治安状况、经济发展状况，等等。现象虽然未必能反映事物的本质，但却是进入本质的向导，是政府形象形成过程中最活跃、给人印象最深刻的因素。单个的现象可能具有相当的偶然性，但一系列的现象则可能预示着某种必然性。如笔者1996年在对南京依法治市情况进行调查时，向出租车司机询问南京的社会治安情况，司机的话颇为生动深刻：“流窜犯未到南京就拐弯溜走了。”为了验证此话的正确性，我对南京市的社会治安状况进行了深入调查，结果有了如下数据：“南京市破获杀人等五类暴力性案件的攻坚能力一直在国内各同等城市居领先地位。1993年五类案件整体破案率达88.1%，1994年达93.1%，1995年达90.8%，1996年1—6月达93.5%.”“自1993年1月到1996年6月，南京市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点。在全国社会治安形势十分严峻、‘北犯南逃’现象较为普遍的情况下，南京市依法治市的综合效应铸下了犯罪分子胆颤心惊的天罗地网，营造了人民安居乐业的一方净土。……根据南京市公安局1996年向各界公民发放的5800份《公民安全调查问卷》统计结果，在您对当前社会治安状况总的评价是什么的问题中，1995年认为很好的占34.5%，较好的占54%，一般的占10.8%，较差的占0.7%，很差的仅占0.1%.南京市政府以其依法治市的实际成效使社会治安较早步入了持续、稳定、良性发展的轨道，赢得了人民群众发自内心的赞扬。”①南京市社会治安的这一典型例证，不仅充分说明了在政府形象形成过程中现象与本质的关系，也说明了现象在政府形象形成过程中的地位与作用。政府形象的本质正是由成千上万的现象的总和所构成的。

　　2、 政府形象具有社会性

　　一方面，由于公民是由不同的社会阶级所组成的，政府本身也是代表特定社会阶级利益的；所以，作为主观对客观的反映，政府必然要经过公民头脑的过滤和加工，政府形象必然要打上鲜明的阶级烙印；但另一方面，政府形象的阶级性并不影响政府形象的客观性，这归根到底是由于政府形象决不是公民个人的主观臆造，而是社会绝大部分公民对现存政府形象的有机反映。因此，它是不以个别人或一部分人的意志为转移的。有时甚至会出现这样的情况：本阶级政府的官员也不得不哀叹本阶级政府的形象不佳，并不得不承认代表人民利益的敌对阶级的政府形象更好。如解放战争期间，不仅很多国民党政府官员，而且很多美国政府官员也承认国民党政府腐败无能，共产党政府清正廉洁。这无疑是政府形象客观性的有力佐证。

　　3、 政府形象具有动态性

　　动态性包括三层含义：首先，政府形象的形成是以行政行为为基础的。公民主要是从政府的所作所为来认识政府的。正因为如此，我们研究政府形象就不能象行政法学和行政管理学的一般程式那样，首先从行政机构开始，尔后到行政人员，最后才到行政行为；而必须首先从行政行为入手，第二步再到作出行为的人员，最后才到作为人员与行为物质外壳的行政机构。这种机构设置的正顺序与形象形成的逆顺序，无疑使行政机关的静态性与政府形象的动态性形成十分鲜明的对照。其次，政府形象的形成是渐进的。公民正是从政府的一系列行为中逐步地认识政府的。再次，政府形象本身是不断发展变化而非静止不动的，政府在特定时期的发展变化是政府形象发展变化的主导原因。例如，我国在十年文革期间由于“四人帮”倒行逆施，极左思潮泛滥，导致政府形象受到严重损害；经过二十余年的拨乱反正和改革开放，我国经济社会迅速发展，民主法治逐步完善，政府形象有了极大提高。又如，辽宁省本溪市公安局在1994年之前的3年，在全市民意测验中居各政府部门的倒数“老大”。但从1994年开始，市公安局的位次一跃而为第一，群众满意率分别高达1994年的78%和1995年的83%.市公安局形象变化的根本原因，是其真正实施了从严治警，其实质内容可以归结为8个字：“大胆改革，狠抓管理。”1996年7月，公安部决定在全国公安系统推广本溪市公安局的治理经验。①

　　二、 政府形象的物质属性

　　政府形象之所以具有客观性和物质性，这是由于决定政府形象本质的行政行为、行政人员和行政机构是客观的和物质的。

　　（一） 政府形象的行为基础

　　一方面，政府通过行政行为作用于行政客体，以维护政府的统治和实现政府的社会职能。政府行为只有规范化，政府只有依法行政，才可能最大限度地控制行政机关自由裁量行为的任意性、随意性、甚至违法性，从而保证行政行为规范、廉洁、高效。“根据法的合理性来制约行政的随意性”，①是各国行政法治的共同要求。在行政管理的实践中，凡是规范性和程序性要求比较严格的行政行为，自由裁量的权限就较小，就不太容易产生腐败，如行政立法行为、行政仲裁行为、行政监察行为等；反之，凡是规范性和程序性要求不太严格的行政行为，自由裁 量的权限就较大，就比较容易产生腐败，如计划、财政、规划、投资等部门的行政行为。因此，规范政府行为，实现依法行政，无疑是提高政府形象、进行廉政建设的突破口。

　　另一方面，行政客体又通过行政行为认识行政主体，观察政府是

　　否廉洁，高效，是否依法行政，是否代表人民的利益，以决定自己对政府的信任和支持程度。这就要求行政行为不仅在内容上代表人民利益，在形式上规范化、程序化，而且要求行政行为必须公开化，透明度高，以便于人民群众了解和监督。只有经过人民群众亲身体验、观察和理解后确立的信念，才是牢不可破的信念；只有人民群众在实践中通过对政府行为的体验、观察和思考后留下的印象，才是不可磨灭的印象。否则，即使政府是廉洁的，但由于政府系统过于封闭，也可能使舆论失真，谣言流传，可能导致人们将个别、局部的现象当作全面、整体的现象。十分明显，政务不公开，无疑会对塑造良好的政府形象形成心理障碍，甚至会使公民产生强烈的逆反心理。因此，行政

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