行为的公开、公平、公正是塑造良好的政府形象的客观基础。

　　（二） 政府形象的人格化

　　良好的政府形象是在实施行政行为的过程中产生的，但行政行为的实施者却是行政人员。一方面，行政人员是行政组织的灵魂，是国家公务员；另一方面，行政人员又是普通公民，生活在群众之中。因此，行政人员无疑是沟通行政主体与行政客体的最重要的活的纽带。当公民通过行政行为来认识政府时，他们同时也在认识行为的实施者，不仅在行政人员执行公务的过程之中，而且在其执行公务之外。毫无疑问，行政行为是否公正对政府形象是否良好起着决定性的作用；但是，行政行为毕竟是行政人员作出的，因而行政人员公正与否对政府形象良好与否也显然有着巨大的反作用。在政府行为不规范的情况下尤其如此。辽宁省本溪市一个真实感人的例子典型地说明了这一点：“1995年9月，交通警察孙志强去北京参加劳模大会。在本溪总工会起程时，40多名出租车司机自发开车赶到那里，鸣笛为他送行。素有‘猫’与‘老鼠’关系偕称的交警与出租车司机之间，能有这份真诚、浓厚的感情，确是本溪市的一大特色。”毫无疑问，本溪市人民从交警孙志强身上感受到了市公安局的良好形象。①

　　行政人员对政府形象反作用的直接标志是政府形象的人格化。在现实中我们可以看到，公民评价各级政府及其部门是否廉洁时，往往首先是看各级行政首长及部门主管人员是否廉洁。各级行政首长在某种程度上成了各级政府的化身。在我们这样一个有着长期重人治、轻法治历史传统的国度，这种心理态势更为明显。这就决定了我国当前廉政建设的重点首先是行政人员的廉洁问题。建国之初，各级政府的行为虽然也不够规范，透明度也不十分高，但却在人民心中树立了十分廉洁的形象。一个重要原因，就是各级行政首长以及整个行政人员队伍是十分廉洁的。当然，如果将行政人员对廉洁的政府形象的形成作用夸大到决定性的程度，则无疑也是违背行政法治原则的。

　　（三）政府形象的物化

　　行政行为的作出和行政人员的存在，都不能离开行政机构。行政机构是沟通行政主体与行政客体的物质外壳。虽然政府形象是在行动中产生的，是具有人格化的，但最后却不能不落实到机构上来。因为行政行为不是政府形象，行政人员也不是政府形象，而只是政府形象生成的两个必备因素。当这种形象生成后，便被物化为行政机构，即成了行政机构的物质化身。人们之所以会误将政府形象等同于政府，原因就在于这种主客观相统一的形象常常被物化和非意识化了。行政机构的外在表现是建筑设施和办公设施等物质设备，内在表现则是行政职位、行政职权和行政职责等。

　　从动态的行为到活动的行为者，再到静态的机构，这反映了公民意识中政府形象的逐步生成、乃至相对固定化的过程。但是，行政机构并非对政府形象的形成毫无作用。例如，从外在表现来看，较为俭朴的建筑设施和办公设施，有利于促使行政人员保持廉洁，也有利于在公民心目中确立廉洁的政府形象；而过分奢侈和豪华的建筑和办公设施，则效果适得其反。从内在表现来看，机构精干，权力分配科学，职位设置合理，既能较好地保障行政行为的合法规范和行政人员的廉洁高效，也能更好地加强行政主体与行政客体的沟通，更易于给公民留下良好的印象；而机构臃肿，权力分配不当，职位设置紊乱，则效果适得其反。

　　三、政府形象的控制机制

　　对政府形象的控制机制主要由事先立法规范、事中执法自律、事后司法救济以及社会舆论监督等多层次、多渠道立体交叉制衡网所构成。

　　（一）政府形象的立法规范

　　立法决定着政府形象的构架和基础。“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。”①立法既规定了执法自律的实体和程序规则，又规定了司法救济的依据、途径和强度，还规定了舆论监督的依据和方法。立法对政府形象的规范主要表现在对行政主体的规范与监督和对行政客体意识的规范与提高两个方面。一方面，公民选举出自己的代表组成了国家权力机关，通过它产生政府、监督政府和罢免政府，并通过立法使这一切民主化、程序化和制度化，使政府行为合法化与规范化。这无疑是保证政府依法行政的最重要、最有力的措施，也是调动公民的参政意识，促使公民对政府的了解，强化公民对政府的信任的最有效途径。另一方面，立法对行政客体的意识也有规范和提高作用。公民的整体意志一旦上升为法律之后，就又反过来指导和规范人们的行为与意识，并成为沟通和协调行政主体与行政客体之间关系的最好桥梁，成为规范二者行为的唯一行为准则。这就在相当程度上保证了公民能从本质上把握自己的政府，进而准确地反映政府，并自觉地信任政府。

　　（二）政府形象的执法自律

　　执法是行政行为的核心内容，是行政机关的最重要手段。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”②实践证明，执法是比立法更为艰巨的社会工程。立法虽然也必须是在深刻把握事物本质的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对行政机关与公民双方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而执法则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一整套自上而下、庞大严密的行政执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人和其他组织的切身利益。因此，行政执法对政府形象的影响最大，也最直接。公民对政府印象的好坏很大程度上是从政府执法过程中感知的。立法虽然可以事先规范行政行为，司法虽然也可以事后纠正行政行为，但如果政府在执法过程中不自律、不守法、不廉洁、不文明，一言以蔽之，不依法行政，则政府必无良好形象可言。所以，政府在塑造良好的政府形象过程中无疑承担着最重要的任务，因而必须加强政府的自我约束、自我监督和自我控制机制，主要包括完善行政执法制度、行政监督制度、行政复仪制度和行政程序制度。我国1997年5月9日颁布并实施的《中华人民共和国行政监察法》，1999年4月29日颁布、10月1 日实施的《中华人民共和国行政复议法》，为完善我国的行政监察和行政复议制度奠定了基础；1996年3月17日颁布、10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》，则对推动我国行政执法实体和程序制度的完善起了开创性作用，《行政处罚法》所确立的平等、公开、公正等执法原则和表明身份、出示依据、说明理由、告知权利以及听证等一系列执法程序与制度，对今后我国的《行政许可法》、《行政强制法》乃至《行政程序法》的制定均有示范意义。从我国行政法治的现状和发展进程来看，加强行政程序立法将是完善我国行政执法制度的突破口。美国最高法院的韦德法官认为：“程序公正和符合规律是自由不可让渡的实质内容。”①“对行政机关而言，遵守程序虽耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而非阻碍了效率。”②这无疑是很有见解的观点。

　　现代政府形象的法律框架是由行政法所构成的。行政法一方面要求政府依法行政，在宪法和法律的范围内活动；另一方面要求公民依法认识政府并服从政府。正是从这个意义上说，塑造良好的政府形象，绝不能离开行政法的规范与控制。

　　（三）政府形象的司法救济

　　立法规范是事先对政府形象的控制，而司法救济则是事后对政府形象的补救。虽然立法力图构建一个最好的政府形象的框架，但却并不能保证政府的行为完全符合法律；因此，建立司法救济制度为现代法治国家所必需。

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