律后果。

　　当然，行政机关在行政相对人可能作出违法行为时，对之进行了告戒、监管或指导，如果行政相对人不接受指导，仍然实施了违法行为，一切责任由相对人承担。但如果，行政相对人能提供行政机关在实施行政指导时实际上已采取了变相的强制措施或存在弄虚作假等情节，则可免责，由指导方即该行政机关承担责任。

　　（二）行政指导的有关救济途径

　　行政指导同其他强制性行政行为一样，难免会发生违法、失误和造成损失的情况。按照现代法治的精神“有损害就必然有救济”的原则，有效便捷的途径是保障救济能否实现的关键。但是我国对行政指导行为的研究和认识是薄弱的，法律没有明确的规范加以规制，发生争议时的救济司法实务界也只能采取排除的方式不予受理，不加裁判。如前所述，烟草诚信客户表彰授牌活动是行政指导行为，不直接涉及相对人的权利义务，不具有直接的强制性和法律效力。根据当前行政诉讼法法司法解释第一条第二款，“公民、法人或其他组织对下列行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为。……”所以，对烟草诚信等级管理模式中卷烟零售客户、消费者或其他第三人对诚信客户表彰授牌活动不服或有其他争议时，不能向当地人民法院提起行政诉讼。

　　虽然，行政指导产生的行政争议不能通过司法途径予以解决，但，行政指导因违法或不当而导致相对人或第三人的人身、财产损害却可以通过司法途径获得救济。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定：具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员，因职务上的违法行为给公民、法人或其他组织造成损害时，由国家给予赔偿。当事人申请国家赔偿有两种方式：单独提起行政赔偿诉讼或与行政诉讼一并提起行政赔偿诉讼。诚信客户表彰授牌活动属于事实行为，符合单独提起行政赔偿诉讼四种情形之三的规定：行政主体或者其他工作人员违法行使职权的事实行为给公民、法人或者其他组织造成损害，受害人要求赔偿应当向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。另外，根据行政诉讼法、国家赔偿法的相关规定，单独提起损害赔偿，应当先由行政机关解决，即先向赔偿义务机关提出赔偿请求，由赔偿义务机关依据国家赔偿法的规定予以赔偿。如果，赔偿义务机关逾期不予赔偿，或者赔偿请求人对赔偿义务机关予以赔偿的数额或方式有异议的，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。

　　三、诚信客户表彰授牌活动中的法律规制趋势探讨

　　当前，行政指导的不可诉性并不意味着行政指导行为的实施机关在责任的承担上可以一劳永逸、随意规避了。从现代行政“责任政府”的视角及“有损害必要救济”的现代法治要求出发，从行政诉讼法的发展及受案范围的扩大趋势来看，未雨绸缪，仍有必要对诸如表彰授牌活动这一类的行政指导行为的未来法律规制做进一步理论探讨。

　　（一）信赖利益保护和公平原则决定了烟草专卖行政主管部门应当对消费者承担责任

　　信赖利益保护来源于民法中的诚实信用原则，今年7月1日实施的《中华人民共和国行政许可法》已将该原则引用到行政许可领域规范行政行为。信赖利益从字面上讲是基于对某事的信赖而获得的利益或好处。信赖利益可以认为是因对相对人的信赖而享有的现有利益不受侵犯及对未来可得到利益善意期待的权利。从理论上说，为更好地保护相对人权益，信赖利益原则的尽快引入对完善行政指导制度具有积极的意义。

　　烟草专卖诚信等级管理模式中，烟草专卖行政主管部门正是在占有信息、情报方面的全面性、权威性的资源优势基础上作出的诚信等级评价及表彰，形成社会上的一种普遍认识事态，引导消费者。而同时，烟草专卖行政主管部门又是打击烟草专卖违法行为的国家行政执法机关，其行为的权威性和可信度在相对人心中不言而喻。广大的消费者正是基于对这种内含事实强制力保障的行政管理行为的充分信赖，购买有诚信客户荣誉牌匾的经营者经营的烟草制品。因此，如果购买的是假冒伪劣产品，消费者的信赖利益就受到了相应侵害。消费者因为购买烟草制品所遭受的侵害与烟草专卖局的诚信授牌虽无直接的因果关系。但是，信赖利益保护原则和公平原则，烟草专卖行政主管部门也有责任给予消费者一部分的补偿。

　　（二）诚信客户表彰授牌活动缺乏连续性或者后续监管不力也会导致主管部门的责任承担

　　诚信等级管理的评价体系中，被授予“诚信客户”牌匾的经营者应当是无违法经营行为的经营客户。尽管，诚信客户的评比本身是对经营者先行经营行为的肯定和评价，不具有向后的强制性。但是，烟草专卖行政主管部门所实施先行为而产生的后义务及本身负有的行政执法的强制职能无疑又在客观上强化了荣誉牌匾颁发后的行政监管职责。于是，如果烟草专卖局后续监管不力，仍然难以排除其在行政指导纠纷中摆脱被诉行政不作为而承担败诉后果的可能。因此，加强监管是诚信客户表彰授牌活动的应有之义。

　　我们有理由相信，法治社会的成熟和完善必然要求“责任政府”的深入建设，政府行政的方方面面都将被纳入司法审查的范畴之内已是大势所趋。作为烟草行业主管部门更有必要站在自我审视的高度，以更严谨、审慎的态度，不仅去思考各种制度的构建和实施，更要去思考各类行为的归责及救济。

　　四、当前烟草诚信等级管理中亟需明确的基本原则

　　（一）诚信等级管理应当实行客户自愿的原则

　　诚信等级管理区别于专卖其他执法在于不具有强制性，即相对人自主决定听从和配合与否，不直接产生法律效果。在推行诚信等级管理工作中，应当遵循客户自愿原则。同时，诚信应当是双向的，要求卷烟客户信守承诺的同时，烟草也必须向社会守信，才能产生利益共同体，真正推动烟草诚信体系建设，真诚吸引零售客户自愿参与，因此，签定双向诚信承诺书，明确双方权利义务是弥补行政指导行为不足的可行之策。

　　（二）诚信等级管理评价体系及活动标准必须合法

　　所谓合法即符合法律、法规或其他规范性文件的规定，不与其冲突；法无明文禁止的行为不得作为禁止惩罚零售客户条款；法无明确授权的行为，行政机关应当禁止实施。具体的量化考核中不能将经营能力、经营规模作为指标考核；更不能因为经营者自身原因或主观不配合访销工作甚至不接受公司强压的卷烟销售任务而予以扣分。对于有些评价标准中加分项目也应当慎重，可能出现违法零售客户通过举报别人而自己获得加分，从而也能符合诚信客户的授牌标准，这样如果当选则与管理的宗旨是完全相悖。因此，鼓励零售客户的正义行为，但不能因功补过，只能在同等条件下优先情节考虑。

　　（三）零售客户应当直接参与活动开展，实施全程监督。

　　诚信等级管理中烟草行政机关既是规则的制定者和守护人，又充当了裁判的角色，公正性很可能因角色冲突而受到动摇。要确保公正的实施，烟草行政机关只能在职权范围内担任裁判，履行职责；而规则的制定仅仅作为发起人，广泛吸纳零售客户、消费者和市民参与规则制定，通过听证会的形式兼听各方意见，充分采纳，获得广泛认同。

　　同时，烟草由于政企不分的体制因素，导致行政管理活动易受经营行为的影响而不能独立行政，加之评价标准及实施存在不可避免的自由裁量情形，容易造成人为擅断的局面，产生权力寻租的空间。因此，制约和监督权力，可以防止腐败的产生。在诚信等级管理活动中，卷烟零售客户、消费者及广大市民全面参与是必要的。从最初整体规则的制定、评价标准的设立到诚信等级分类差异化管理考核；从定期综合评价到诚信客户产生表彰奖励及授牌，凡是涉及到行政相对人利益的行为，均应当有他们的广

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