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　　[摘要]：面对社会上大量的荣誉称号，授牌行为，表彰活动，我们很少给予过多的思考和深入的探讨。随着我国法治建设的推进，公民法律意识的提高，消费者的主体意识的不断强化，对行政主体的管理活动表现出前所未有的关注。一方面，公民个体有强化主体权利的强烈要求；另一方面对行政权力的监督也在不断强化。本文由关乎“荣誉牌匾”的一个案例引发，试图结合烟草行业专卖管理的现状及当前管理热点，就烟草诚信等级管理模式中评定、表彰“诚信客户”及颁发荣誉牌匾、荣誉称号等行为本身如何定性、责任如何承担、是否有必要对其加以规制以及整个诚信等级管理中一系列相关实际问题如何解决等方面作出较为全面深入的探讨和解答。

　　[关键词]：诚信等级管理；表彰授牌活动；法律问题；公正性之保障

　　2003年前，户籍化管理作为烟草专卖工作的主要模式在全国推广贯彻，专卖管理基础工作得到全面提升，卷烟市场实现由乱到治，烟草行业步入了规范、改革、创新的轨道。随着我国加入WTO及市场经济体制的逐步健全，烟草专卖管理职能的强化和管理水平的升级，户籍化管理中“重监管、轻服务，重处罚，轻需求，重律他，轻律己”的做法已无法适应卷烟市场的发展形势。一种旨在建设烟草长效发展体系，实现粗放型管理行政向集约化服务行政转变，打造“百年烟草”的全新管理模式-烟草诚信等级管理在2003年应运而生，正全面取代户籍化管理而崭露头角。

　　诚信等级管理模式以一套科学的量化指标为蓝本，对卷烟零售客户的守法诚信经营行为进行定期综合评价及公示，并以此将卷烟零售客户划分为不同的诚信等级，有的放矢、因势施策地建立差异化监督、管理和服务体系。烟草专卖行政主管部门对卷烟零售客户的经营情况进行综合评价后，在诚信等级最高的卷烟零售客户中按一定的标准和比例定期评选出“诚信客户”并颁发荣誉称号及授予牌匾，加大宣传，以树立优秀典型，积极引导消费，从而稳步推进诚信经营社区、诚信经营街道的形成壮大，最终追求整个烟草制品市场的诚信体系建设，走“诚信烟草”的可持续发展道路。毫无疑问，“诚信客户”表彰授牌活动是诚信等级管理工作中极具价值的一环。诚信牌匾的悬挂，一方面是对公众知情空白的填补，追求形成对消费者自主消费的一种积极的引导和建议。另一方面，诚信牌匾的产生也是服务型行政对公众需求的满足，从信息的占有和技术的优势上力图形成对商家信誉和服务质量的公正评价体系。

　　然而，随着法治社会的不断推进，行政管理相对人（卷烟零售客户和广大消费者）的主体意识及维权意识不断强化，对行政管理机关的行政行为表现出了前所未有的关注，并从合理、合法两方面不断提出新的质疑。例如：当消费者在悬挂有“诚信客户”牌匾的卷烟零售点购买到假烟后，向烟草专卖局索赔怎么办？当诚信等级较高的客户因违法违纪应当降级而没有或及时被降级并公之于众，从而误导消费行为并造成实质损失的，如何解决？当诚信等级较低客户规范了自己的行为而应当及时提升等级时，烟草专卖局没有及时作为，影响或损害零售客户的商誉和经营效益，零售客户要求更正、道歉甚至索赔时，如何救济？卷烟客户不愿加入诚信等级管理，烟草专卖局能否强制其接受？诚信等级管理中烟草专卖局所实施的定期评价，表彰授牌，奖励公示等行为、活动是否与日常的案件查处，行政许可等有异同之处，等等……

　　笔者的疑问决非空穴来风。2002年，河南郑州发生了一起行政诉讼案件：消费者葛锐在郑州市金博大商场购买药物，发现这些药物纯属假药后向郑州市质量技术监督局投诉，要求该局撤销其颁发给金博大商场的“购物放心商场”荣誉称号并收回牌匾。郑州市质监局以没有证据证明金博大商场有欺诈行为为由，拒绝了葛锐的请求。葛锐不服，提起行政诉讼，案件经郑州市两级人民法院审理，均被认为不属行政诉讼的受案范围而驳回起诉。消费者葛锐虽然通过司法救济途径未能维护自己的权益，但金博大商场事后却主动摘掉了“购物放心商场”的牌匾。此案虽已尘埃落定，但行政主体因表彰奖励并颁发荣誉称号、牌匾行为而产生的相关法律问题依旧发人深思。案中的“放心商场”牌匾的授予与烟草诚信等级管理中的“诚信客户”表彰授牌活动有着异曲同工之处，争议的产生也无疑有值得烟草同行关注之处。

　　笔者认为，为了保障诚信等级管理这一新生科学管理方式更加完善有效地运行，避免更多纠纷发生、众多诉讼激化，确保行政管理机关公信力及权威性不受影响，有必要对“诚信客户”表彰授牌活动作进一步的思考。

　　一、 诚信客户表彰授牌活动的法律定性-行政指导

　　作为一种新型行政观，法治行政、民主行政、责任行政、服务行政成为了现代政府行政的追求目标。有效的行使职权与必要的责任规制之间的交叉与碰撞，理所当然成为行政主体在进行职权活动时所应当全盘考虑的问题。因此，烟草专卖行政主管部门在追求法治行政的理念前提下，必须正视烟草专卖管理中诚信客户表彰授牌活动的责任规制问题，必须先明确其行为的法律定性。

　　诚信客户表彰授牌活动是烟草专卖管理部门在所管辖的规范烟草市场秩序的职责范围内，基于烟草专卖法律法规精神、原则或政策，以实现烟草市场规范管理为目的，在取得相对人同意或协力情况下实施的一种非强制主动管理手段。笔者认为，诚信客户表彰授牌活动符合行政指导行为的构成要件：（1）在职权任务或管辖事务范围内实施；（2）依据法律精神和原则适时灵活作出。即：一般情况下没有具体的法律依据或规定；（3）由行政机关单方主动作出，其直接目的是实现一定的行政目的或行政状态，相对人可自主决定接受与否；（4）不具有国家强制力，即行政指导一经作出，并不具有强制力、约束力、执行力，相对人可以不服从或直接拒绝；（5）不直接产生法律效果。因此，笔者认为诚信客户表彰授牌活动是一种行政指导行为。行政指导行为是一种典型的事实行为，即：由行政主体所作出，不以直接变更、消灭权利义务为目的，但可以形成一定的事实状态或者改变既成的事实状态，与行政职权有关但又不具备行政行为的法律约束力的行为。行政指导的主要方式有：指导、引导、建议、协商、表彰、宣传、奖励、导向政策、发布官方信息等，与行政处罚、行政许可、行政确认、行政裁决、行政强制等我们熟知的具体行政执法行为存在较大的区别。诚信客户表彰授牌活动作为一种行政指导行为，当事人之间不是命令与服从的关系，接受与否出于自愿，并不存在强制的因素。因此，诚信客户表彰授牌活动不直接产生、变更、消灭管理者与被管理者之间行政法律关系，它的法律规制不同于其他一般情况下的具体行政行为。

　　二、行政指导的法律责任及救济途径

　　（一）行政指导的法律责任

　　行政指导行为作为一种事实行为，不具有法律约束力，一般情况下，如果行政指导措施既不违反法律和政策，又无不当之处，一切后果均由自愿接受指导的行政相对人承担。但是，如果它对行政相对人或第三人的人身权、财产权等合法权益产生实际的影响和事实上的损害，行政机关对这种损害应当赔偿或补偿。而且，尽管行政指导行为不具有国家强制力，接受指导与否听凭相对人的自愿，但如果行政指导措施本身违法、违反政策或不当并由此产生了危害后果，该行政指导的实施机关应当承担责任，包括承担赔偿责任。因此，行政指导的实施机关应当尽力使行政指导措施从制定到实施、到监督和保障，既不违反法律和政策，又无不当之处。另外，如果理应实施行政指导却害怕承担责任而不为，则该行政机关就未能有效履责，应当承担不作为带来的法

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