性地履行这样分配的义务和行使相应的权利，通过招聘具有一种普遍规定的资格的人员，有计划地事先作好安排。

　　我们看出这样一条线索：统治目的或任务-职务（职位）[17]-权力-用人。全部过程都通过法律或规则来安排。行政管理学偏重关注第一小点和第三小点，即职位分类与公务员制度，附带指出，上述第三小点，即关于公职人员的任用方式在不同的机构会有区别，但所表述的原理通用。公法学关注第二小点，即职权的设定和行使，这方面存在两个原则：职权法定原则和不得越权原则。

　　上面的描述包含两层意思：一是职务创设的合目的性以及目的的价值合理性；二是官员作为机构的法律属性。

　　首先，我们来阐释第一层含义。一切职务（职位）的创设都必须确实为统治目的或任务所必需，不能因人设职。如果公共职位因人而设，那从一开始就是把公共资源作为某个利益集团的财产来分配，政治学上称为分赃。同时统治目的或任务也必须合乎理性或在价值上合乎理性，对于价值问题的判断既有客观的标准也有主观的因素，在一个民主社会，合乎理性在程序上就落实为民主合法性。如果是为了个别人或个别集团的不正当利益而加与的任务，那其实是把掠夺合法化并赋予国家强制力的行径，国家便堕落成了强盗的同伙。人们在诅咒腐败的时候怀想的往往是个别公职人员滥用职权谋私的行为，殊不知尚存在上述两种合法化的堂而皇之的腐败。 公共职务合目的性以及目的的合理性还隐含着一个禁令：职位不能出租或出卖。但是，通过租赁（尤其是包收捐税）、抵押或者出售而占有职位，在西方是众所周知的，在中国历史上也不罕见，目的在于增加眼下的或者固定的财政收入。这种占有将财产的一个属性-可转让性引入了公共职务，这样破坏了公共职务目的的纯洁性以及价值的合理性。 其次，我们来分析公职人员作为机构的法律属性。任何职位的权力都有固定的分割，职位之间的权力界限通过规则划定，彼此不能越界。职权的勘定，在现代社会存在宪政主义的前提保证，这就是有限政府的原则和分权的原则，同时在在对行政行为的司法审查中，存在不得越权的原则。在法制-理性主义的安排中，凯尔逊一针见血地指出，无论何人执行法律秩序所决定的职务，都是一个机构（机关）[18].这就是说，个人执行职务出现时，他便非个性化了，变成了一个公法上的拟制人格，因此具有使相对人服从的权威。在一定意义上我们可以说他是一个执法的机器，不带私人感情、兴趣和利害关系。个人作为机构的资格是由其职务所构成的，只在其执行上述职务的范围内，他才是一个机构。这就是说，离开了职务范围，他就是他本人，一个有血有肉的生命，一个有七情六欲的生灵，从法律角度说是一个民事法律上的自然人。因此，官员在执行职务时不能受官员的“私我”的干预，不能干私活谋私利；作为自然人他不能动用机构的权力、权威和资源。这样的政府才是一个纯粹理性化的政府，一旦执行职务时官员谋私，或者是办私事时动用公共权力和资源，那么，公共权力就或明或暗地、或强或弱地沦为私产了。诚然，逻辑上作如此截然区分行得通，但在实际生活中就永远是个难题，因为前一个公法人格必须借助后一个自然生命才具有真实性，而人之为人，是一个自利的动物。

　　北京大学法学院·陈端洪

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