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一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而? 沂且恢指叨燃ǖ摹⒕哂芯禄芾硇灾实纳缁崽逯疲壹芭┐甯刹客ü陨缁峋蒙畹耐诚蕉迪至硕耘┐迳缁嵴渭捌渌煊虻目刂疲蟮厍炕斯业纳缁岫蹦芰Γ泊痈旧掀苹盗舜撑┐迳缁嶂刃虻幕?0。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生12。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个。
随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为腐败。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接? ⒓浣拥匚约耗比∷嚼帐芑呗浮⑶谜├账鳎蟪源蠛取⒓俟盟椒绲雀鎏寤牟还娣缎形豪摹Ｕ庑┪侍獾拇嬖冢票卦斐筛扇汗叵到粽牛缯蛘ùτ诖优┐寤窭臀づ┐灏捕ǖ牧侥阎小?/P>
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的? 旯鄣鹘凇６杂谂┐迳缜允挛瘢蛟诠业姆扇ㄍ拢迪忠耘┐寰用窆惴翰斡氲胤阶灾巍＞咛謇此担废缯蛘⒆灾 上一页 [1] [2] [3] 下一页
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