工作者逐街逐巷地传递他们的信息。


  　　作为政党衰落的一个后果，利益集团正在逐步成为一个引人注目的系统。在美国，“法院反对资助政党的命令，主要规则改变，只选出一人的选区的兴起及其院外活动集团的出现，以及选举‘改革’全都有助于摧毁标准的美国政党。它在全国范围、环形公路以内成百上千的特殊利益院外活动集团所取代，这些集团真诚地认为他们有权代表公众说话”（注：斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编 周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，生活·读书·新知三联书店出版，1997年8月第1版，第265-266页.）。院外活动的崛起，正逐步扩散、在世界各政党政治中蔓延；逐渐成为一种普遍的政治现象，政党及其政党活动被只关注相对狭隘利益、独立于党派之外活动并且没有治理责任的利益集团所冲击。


  　　四是道德约束的无力。法律主要是以国家强制力保证实施，而道德则依靠人们内心信念的驱使、社会舆论的褒贬作用、教育的力量以及传统、习俗的影响，以精神的强制来保证实施。执政党的政治腐败促使整个社会道德的下滑、普遍而持久的尔虞我诈、贪污腐化、权钱交易，滋生的“腐败文化”使社会道德受到严重腐蚀；并且，党派成见在一定程度上还能够使人的道德堕落，因为在政党中无论判断什么问题都以党的利益为标准。党中成功的领袖，党内就把他当英雄一样地看待；虽有过失，大家也不追究。执政的领袖如果在外交上采用失误的政策，或者反对党以热诚的精神对这种不正当的政策提出反对的质问的时候，本党内公平的批评一定是寂无所闻的；“因为一个人在党中容易为党见所蒙蔽，致不能见到真理，或者恐怕自己批评的话说出来，容易成为反对党拿去作攻击的资料。即使政党的领袖确有滥用权势作循私舞弊的行为，其本党也必定竭力为他掩饰文过的。”（注：［英］詹姆斯·布赖斯 著：《现代民治政体》，吉林人民出版社出版，2001年1月第1版，第119页.）


  　　 二、机制的转变是使责任承担有效的关键


  　　综上所述，在政党政治里，法律作为政党与国家、社会关系的调节器一直发挥着巨大的和决定性的作用，但仅凭借法律这一种社会控制力量显然不够。实际上，执政党的“治理责任”的承担，还存在一些其它可以补充或部分替代法律手段的、能够指导或引导人们行为的其他工具，如权力、行政、道德和习惯等，这些也是实现目标的有效手段。执政党的“治理责任”的承担实现，除了要有完善的法律法规外，也应多渠道、多途径的进行。这就要求建立起一种摆脱单纯依靠制度、利用多种手段与工具来实现“治理责任”的新承担机制。


  　　正式制度与非正式制度相结合是新承担机制的显著特点。制度是保证国家和社会“合理”存在与有序运行的基本规则。因此，必须健全和完善有关执政党“治理责任”承担的法规，限制执政党权力的行使，最大限度的保护其它社会成员和团体的利益，并将执政党侵害的机会降低到最小程度。在着重“治理责任”的政治制度部署和立法必须遵循的正规形式时，一些非正式手段亦不可偏废。历史表明，除了法律外，道德，习惯传统以及社会力量都是规范行为的力量。要规范强大的执政党的行为，除了制订完善的法规，还必须发展非正式手段，对执政党“治理责任”承担形成一种综合的社会制裁机制。如经济学家道格拉斯·C·诺斯认为，“非正式制度”十分重要，“非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等”，“它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力……是得到社会认可的行为规范和内心行为标准”（注：［美］道路拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第64页.）。


  　　新的责任承担机制必须实行权力制约与均衡的原则。政党执掌政权，“如果一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”（注：洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第89页.）因此，“分权与制衡”是权力配置合理的重要方法，也是使政党政治“治理责任”承担机制有效的根本原则。这就要求国家权力由不同的组织机构分享，政党之间也应遵循制约与均衡，要求大力培育市民社会，包括各社会团体组织、压力集团。


  　　 三、有效承担“治理责任”的若干设想


  　　政党政治价值观的重新建立。综合对政党政治提出的指控主要是四个：政党促使腐败、政党促使行政无能、政党分化社会、政党促成社会矛盾冲突。对政党政治的弊端，华盛顿早就警告过“政党精神”对美国政府体系的“有害影响”：政党“总是分散公共议事机构的注意力，削弱公共管理机构的力量。——政党以没有多少根据的猜忌和种种假警报扰乱社会，引起一部分人对另一部分人的敌意，挑起暴动和反叛——它开启通向外国势力和腐败的大门，而这些又通过党派激情的渠道极为方便地进入政府本身。这样，一个国家的政策和意志就会受制于另一国的政策和意志。”（注：塞缪尔·P·亨廷顿著：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年3月第一版，第436页.）“……出于这种理解，党派问题采取一种特殊的形式和特殊的解决方法。问题的根源在于腐败：政治活动者丧失公民美德和追求私利。如果腐败发生，谋求利用政府权力达到它们自己目标的那些集团就可能控制政治程序。”（注：斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编 周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，生活·读书·新知三联书店出版，1997年8月第1版，第214页.）根据多元主义理论，党派问题来自于这样的可能性：一个团体，或一个集团，将支配立法或行政的程序并破坏作为构成模式基础的谈判和妥协。党派统治有效地剥夺了其他团体表明它们意见的机会。如果容许这样的情况发生，政治程序将遭到破坏，自由将陷入危险之中。


  　　其实，政党政治应该促进政治发展；这既是社会经济现代化的结果，也是现代化的原因。其具体内容包括：1、维护并实现人权。权利、自由权、自由的人本主义是宪政的本质精髓。宪政承认人自身拥有尊严。并因此有权获得实现其生命潜能的机会。因此，对任何权利，尤其是对那种可能伤害他人的权利都有限制。正如联合国宣言所规定的，“每个人在行使其权利和自由时，应该只受到那些由法律所规定的旨在确保他人的权利和自由得到适当认可和尊重的限制的约束”（注：转引《超验正义——宪政的宗教之维》，［美］卡尔·弗里德里希著，生活·读书·新知三联书店，1997年8月北京第1版，第103页.）2、保护各种利益表达和综合的机构和部门的广泛兴起。有能力在国内外环境中制订并执行集体目标的专门的政治行政领导部门产生和政治行政机构的兴起：用以表达政党、利益集团和通讯工具这类广泛从事利益表达和利益综合活动的机构的兴起。多元政治体系的标准之一是现代国家中人民参与政治过程的程度，另一标准是个人和集团为了进入和影响决策过程而彼此竞争的程度。3、正义与秩序的实现。执政党执政必须实现“(1)国家对正义负有责任；(2)政治正义性构成法的规范批判尺度；(3)公正的法是人类共同生活的合法形式”的目标（注：［德］奥特弗利德·赫费著：《政治的正义性——法和国家的批判哲学之基础》上海人民出版社1998年12月第1版，第13页.）。为实现“公正”地普遍化，必须对自由进行限制，因为“公正的一个起码条件是：禁止任意性”（注：［德］奥特弗利德·赫费著：

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