等方面都积累了经验。国债市场上形成了长中短期国债相结合，一般国债、专项国债、特种国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合，凭证式国债和记账式国债相结合，付息国债和贴现国债相结合的局面，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。另一方面，我国现有的证券交易网络，包括上海和深圳两个交易所、银行间债券交易市场和正在发展的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则，都为地方政府债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了基本的条件。再一方面，我国的市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等，都已经有了较大的发展，它们能为地方债券的发行、承销、评级、流通、转让提供全方位的服务，并能对地方债券的发行主体进行有效的约束和监督。

　　3.当前市场利率水平较低，具有地方政府债券发行的良好外部条件。

　　目前，我国利率水平处于历史最低。自1996年5月份以来，一共连续8次降息，存款利率平均累计下调6.24个百分点，贷款利率平均累计下调7.42个百分点，自最近一次（2002年2月20日）的利率下调后，目前一年期储蓄存款名义利率只有1.98％。与此同时国债的发行利率也处于历史最低水平，例如在2002年6月6日开始发行的7年期的计账式国债（六期）的固定票面利率只有2％。较低的利率水平有助于降低各类筹资方式的资金成本，尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。地方政府债券一般来说期限较长（其中为公共工程和基础设施建设融资而发行的收入债券，期限更长），因而在当前市场环境下，地方政府有着发行债券的良好的外部条件。

　　四、建立和发展地方公债融资的基本原则和具体政策建议

　　1.地方政府公债发行应遵循的基本原则。

　　第一，偿债能力原则。地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。这就要求地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测，慎重权衡发债的规模，并且须经同级立法机构的审议批准。

　　第二，效益原则和谨慎原则。地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为谨慎地防范风险起见，我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。但要承认，这里所说的效益包括直接效益和间接效益。直接效益是指项目自身所能产生的经济效益；间接效益是指该项目本身经济效益不明显，但通过其它方面可以表现出来。地方政府发债筹资以后，必须确保这些资金投资于能产生效益的项目上。

　　第三，中央统筹、制约原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制，以规避各地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。这就需要建立明确的、有效的中央审批制度。按照债务统一管理的原则，应考虑在中央级设立公债管理委员会，负责通盘设计全国范围内公债（包括国债和地方债）的规模和发行进度，并从事全国地方债务的统筹协调与监管工作。除审查各地的债务发行规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等操作进行监督和检查。对各地债券应组织实施必要的信誉评级并适时公布，以促使地方政府严格遵守法律和制度的规定，保持良好的发债业绩和记录。

　　2.地方公债在发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向上的选择。

　　（1）发行主体的资格。发行地方公债，应对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。从我国实际出发，第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债券，条件成熟后，再逐步推广到其它城市。目前，可以把地方公债的发行主体范围初步定为：中央直辖市、计划单列市、省（市、自治区）辖市、沿海沿江开放城市、著名旅旅城市以及其它具有一定规模的开放开发城市。

　　（2）债券期限应以中长期为主。地方公债筹集的建设资金，其投向主要是一些基础设施项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程。因此，政府发行债券时，在期限的设定上应尽可能地安排为中长期。这样，有利于地方政府科学合理地安排财政收支预算，同时保证债券的按期还本付息。

　　（3）债务资金的投向上，应以交通、通信、城镇公用设施、居民住宅、能源等基础行业为主，要严格防止重复建设和将资金投向一般性竞争项目。应从本地实际出发，在对所立项目进行可行性分析的基础上，选择那些对地方经济发展最急需、最有促进和带动作用的工程项目。

　　（4）发行方式和发行对象。从目前条件来看，地方公债适宜采取定向募集方式发行，但对于经济比较发达、知名度高、信誉好的地方政府也可以公募方式向社会发行。发行对象将首先以本辖区居民和金融机构为主。

　　（5）发行利率。由于我国目前还尚未实现利率市场化，也同时缺少利率市场化条件下的利率风险规避金融工具，而且居民储蓄性投资也偏好于固定利率以获得较稳定的收益；对地方政府而言，固定利率有利于锁定偿债成本（特别是在当前利率水平较低的市场条件下），从而便于更好地将债务资金安排于基础设施建设和基础行业。因此，目前地方公债可行的发行利率选择一般应为固定利率形式。同时，由于地方政府债券安全性比一般公司债券要高，但次于中央国债，因此其发行利率理论上要低于公司债券和高于国债利率。

　　（6）地方公债的可流通性。在目前条件下，国债二级市场尚待完善和发展，地方政府公债原则上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以满足投资者的流动性需求。在条件具备时，应该实现部分资信较高的地方债券在交易所上市。

　　（7）地方债券发行的种类。地方市政债券根据偿付担保的不同，可以分为一般债务债券和收入债券。一般债务债券（general obligation bond，简称Go bond）是由政府的一般征税权力为担保的，需以政府的税收来偿还，这种债券只有有权征税的政府才能发行。收入债券（revenue bond）由政府事业的收入作为担保，由这些事业所获得的收入来偿付债券本息，例如供水收入债券以城市供水系统的收入来偿付。由于按法规地方政府的经常性预算不能列赤字，在现阶段，应以收入债券的发行为主。但对某些准公共性质的市政项目而言，效益存在较大的外溢，其项目产生的收益并不足以完全偿还债务本息，还需要以政府的税收作为补充。

　　3.需要处理好的几大问题。

　　（1）如何有效控制地方政府过度举债的冲动，防止地方债务规模失控的问题，包括对地方公债发行额度实施良好的总量控制和协调分配。

　　许多理论研究和实践都表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样，在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种现象的重要原因。因此，要有效控制地方政府在拥有举债权下的过度借债的问题，首先是要加快立法进度，在赋予地方政府举债权的同时，完善相关法律法规的建设，因决策失误而导致债务问题的发生，要追究政府有关责任人的法律责任，从远景看，为了强化地方政府的法律约束，国家也应该考虑建立地方政府破产程序；其次，强化地方政府的预算约束，要发挥地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证；再次，中央政府也要对地方公债的发行进行严格的审查和综合平衡，通盘负责设计全国范围内公债的发行规模和进度；最后，还应考虑引入市场中介机构对地方政府的约束，例如引

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