一步做好不稳定人员的情绪控制和疏导工作，使之成为农垦改革发展的动力和社会稳定的基础。

    （三）管理体制进一步理顺

    农垦通过属地化管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市）；农垦集团公司成为法人实体和市场主体，落实农场生产经营自主权，实行家庭承包经营，放活了职工、农工家庭经营自主权，进一步理顺了管理体制。

    一是农垦集团公司成为法人实体和市场主体。农垦集团按照市场规律和国有企业改革的一般要求进行改组之后，进一步理顺股权关系，完善法人治理结构，成为以加工、销售和研发为重点的法人实体和市场主体。

    二是优化产业结构。改制之后，国有资本从非主导产业和其他中小企业中退出，通过重组国有优质资产、优势资源，积极培育优势产业，集中力量建设天然橡胶等具有规模和产业优势、富有市场竞争力的专业集团和农业产业化龙头企业。

    三是落实农场生产经营自主权。农场改革过程中，农垦集团将大部分产权下划到农场，农场作为独立的法人实体，切实履行国有工商企业出资人的职责，确保国有资产的保值增值，并履行社区公共事务管理职能，维护社会稳定。

    四是完善家庭承包经营。农场实行家庭承包经营之后，充分体现统分结合的要求，发挥农场统一服务功能，放活职工、农工家庭经营自主权，提高了职工、农工收入。

    （四）基础设施建设加快，促进农垦融入地方经济

    云南省把垦区的道路、水利、饮水、棚户、电网改造等民生工程和基础设施建设项目纳入全省统一规划中。云南省要求有关部门把垦区道路建设纳入全省畅通工程；把垦区纳入全省中低产田改造以及“五小水利工程”实施范围；把垦区职工饮水困难和不安全问题纳入全省农村饮水安全计划；把垦区棚户区改造纳入全省保障性住房建设计划，把垦区电网改造与建设纳入全省电网改造工程。

    改革后，西双版纳州把农场建设纳入全州“十二五”规划，并提出力争3年左右的时间，完成1200公里道路建设、4.5万亩中低产田地改造，基本解决垦区9.58万群众的饮水安全问题，完成13192户危房改造及廉租房建设、6个电源点改造、30个电网改造等工程任务；将垦区503个生产队的社会公益性事业建设和队容队貌整治纳入全州新农村建设统筹规划。地方政府对垦区相关投资项目给予倾斜，实行单独列报、切块下达，力争在短期内实现垦区基础设施建设的明显改善。

    四、云南省农垦改革的成本分析

    （一）地方财政承担农垦人事制度改革成本

    从2010年开始，云南省财政每年将支付1.8亿元推进农垦人事制度改革。

    云南省财政统一拨付农场、分场两级机关2894名参公参事人员工资和办公经费合计约8000万元/年，包括工资7756万元/年，办公经费221万元/年。其中，西双版纳农垦参公人员共510名，工资总额916.7万元/年，参事人员共730名，工资总额1177.4万元/年。

    云南省财政拨付农垦近4000个生产队干部（分属1080个生产队）的补助总额近3000万元/年。云南省参照村干部补助方式对农垦生产队干部给予补助，边境县每人补助600元/月，合计7200元/年；非边境县每人补助500元/月，合计6000元/年。其中，补助西双版纳州农垦生产队干部约2219.2万元/年。

    云南省财政对各州县参公参事人员以外的农垦管理人员拨付补贴。核实需补贴786人，每人补贴700元/月、8400元/年，总额为660万元/年。其中，补贴西双版纳州参公参事人员以外的农垦管理人员共计359.9万元/年。

    另外，农垦医疗机构属地化管理之后，由云南省财政对3500名医疗工作人员进行补助，人均补助2万元/年，从移交开始，前3年由云南省财政全额承担，总额为7000万元/年，后3年分别按照70%、40%、10%给予补助。初步核算，加上其他配套经费，云南省财政为人事改革每年要支付1.8亿元。

    （二）中央、地方、农垦分别承担解决社会保障问题的成本

    按照农垦系统5.7万退休人员，人均7484元计算，农垦退休人员医疗保障补缴费用共计4.3亿元。按中央财政53.2%，云南省、市（州）财政各10%，农垦26.8%的比例分摊。除此之外，云南省地方财政还要承担离休干部医疗经费减免的成本。

    一是中央财政承担解决农垦退休人员医疗保障问题的大部分成本。4.3亿元补缴费用中，中央财政承担53.2%，约2.3亿元。

    二是地方财政承担解决农垦退休人员、离休干部医疗保障问题的部分成本。第一是解决农垦退休人员医疗保障问题，云南省、市（州）财政各承担4.3亿元总费用的10%，共计8500万元。第二是地方政府把离休干部医疗保障纳入属地统筹管理，离休干部医疗经费减免共计1000万元/年。

    三是农垦承担解决退休人员医疗保障问题的部分成本。在农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元中，农垦集团公司分摊26.8%，承担1.2亿元，但目前农垦集团公司只支付了一半，仍欠费6000万元。

    （三）地方政府、农垦共同承担改革过程中维护社会稳定的成本

    云南省财政一次性补助7000万元，用于支持农垦系统处理历史遗留问题；地方政府在西双版纳州农垦“1·20”事件中分担40%的费用，约4397万元；并且，改革过程中，地方政府出台相关政策，采取各种措施，维护垦区社会稳定。比如，西双版纳州要求各县、市，州公安局机关开展基层“大走访”活动，进队入户，与垦区群众一起吃、一起劳动。了解和倾听群众的愿望呼声，做好群众特别是不稳定人员的情绪控制和疏导工作，引导群众走正常的上访渠道。

    农垦系统主要是承担了改革过程中解决突发事件的部分费用。西双版纳州农垦在“1·20”事件分担60%的费用，约6596万元。

    五、深化农垦体制改革亟待解决的问题及建议

    云南省农垦体制改革在一定程度上消除了产生矛盾和问题的根源，取得了初步成效，但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。

    （一）养老保险历史欠账多，需要财政支持解决

    一线职工养老保险欠费3.7亿难解决。2004年以来，云南省允许农垦系统从特殊情况出发，根据不同产业确定不同的养老保险缴费比例，对从事第一产业的职工，统一按照云南省城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费18%的比例执行，导致农垦企业2004～2008年连续5年差欠养老保险费10%，共计3.7亿元。其中，西双版纳州农垦系统养老保险欠费达到2.1亿元，在西双版纳12个农场中，欠费最高的东风农场差欠4405.5万元。

    养老保险欠费导致一线职工应退休但未能退休（所谓“应退未退”）问题，亟待解决。近年来，云南省社保部门要求农垦按“补一退一”的原则进行处理，即：农垦系统当年达到退休年龄的人员必须先把历年养老保险欠费补齐方可办理退休手续。农垦企业困难，负担较重，致使一部分农垦职工不能正常办理退休手续，导致了“应退未退”问题。部分职工到70岁仍不能正常办理退休手续，有些职工直到去世也未能正常退休并领取养老金，“应退未退”问题已经成为当地社会稳定的重大隐患。目前，农垦每年有2800名职工达到退休年龄，按要求需要补缴2000多万元，相关部门才能给予办理退休手续。

    农垦积弱已久，民生欠账很多，解决农垦一线职工社会保障历史遗留问题，事关农垦系统改革、发展和稳定全局。中央、云南省财政要加大支持力度，协助云南农垦集团公司妥善解决由于体制和历史原因而产生的社会保障历史欠账问题，协助解决农垦职工家庭抚恤金、丧葬费、养老补助等问题，尽快将农垦一线职工全部纳入当地社会保障体系，化解民生欠账，促进垦区社会事业的发展。

    （二）基础设施建设负债较高，应分类予以化解

    长期以来，农垦由于体制上的特殊性享受不到中央许多惠农政策，农垦农场在水、电、路等基础设施建设方面进行了

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