励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织

　　各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。我们认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。

　　民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

　　（三）完善的区域合作规则：自愿遵守的激励和约束机制

　　国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策，经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今，欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程。今后，欧盟将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异，没有规范区域一体化发展的统一法规。这个问题不解决，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏。

　　从制度理论的角度来说，区域合作规则是利益相关的个体即区域内各政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中而产生的一种合作均衡，它必须是以一致同意为前提。这种规则虽然随经验出现的，但它们在一个群体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。可以说区域合作规则具有以下三个特点：第一，规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；第二，将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性；第三，有正式的执行机制。在区域政府合作中，跨行政区的协调管理机构和中央政府（一般在地方政府间利益纠纷无法得以解决时，才予以介入）充当了地方政府间利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为作出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。

　　因此，我们认为，区域经济内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括：形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则；开放共同市场，促进人才交流；建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。

　　需要特别一提的是，区域合作规则的形成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。我们知道，区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”、“大而全”的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系是区域政府合作的题中应有之义。但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势；有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。当然，在这一机制中，中央政府的协调作用是不可或缺的，尤其是涉及到财政转移支付方面，更离不开中央政府的宏观调控。

　五、结语

　　综上所述，区域政府合作机制，就是在中央政府良好的政策引导下，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动区域经济一体化，从而塑造区域整体优势。作为实现我国区域经济一体化的现实选择，这是由我国改革的初始条件决定的。我国是一个政府主导型的、现代化的后发型国家，一方面，计划体制下政府对经济的深度干预，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力。另一方面，市场经济发育还极不成熟、公民社会的力量也还有待于发展和壮大，所以，除非政府之间达成共识，通过政府间合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策资源和法律制度去实现一体化，否则在政府之外几乎没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变迁。当然，以政府合作来推动区域经济一体化，并不是强调政府的力量去替代市场，而是试图通过区域内地方政府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为区域内社会经济资源的优化配置提供一个一体化的制度平台。

　　同时，我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正建构起一个行之有效的区域政府合作机制，实现区域经济一体化，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。但区

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