的效率。从企业的实际地方所有制看，企业划归地方或由地方新建，形成了所谓的产权地方化。由于按照企业隶属关系征税，地方国有企业就成为地方财政的重要财源。而产权地方化则导致国企改革相对迟缓，政、企分开的改革措施不能落实，使企业始终难以成为独立经营的市场主体，同时也强化了地方政府作为一级利益主体的身份。

　　（二）“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度

　　在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP 的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。有学者指出，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型，对1980年至1993年间中国大陆28个省（除西藏和海南）的数据进行了实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。[⑦]因为现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展业绩进行直接挂钩，而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样，就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地市场。再加上地方官员频繁的地区间调动，更使地方政府在经济竞争中急功近利，寻求短期经济行为，从而使国民经济的发展缺少可持续性。

　　（三）政府机构庞大与地方财政困境

　　地方市场分割、政府间合作动力不足的另一个重要动因在于政府机构庞大，而地方财政困难。当前，中国政府机构人员队伍十分庞大，超编严重，不少地区政府财政十分紧张，拖欠工资现象很普遍。1996年底，财政供养的人口3673万人，比1978年增长了82.3%，大大高于同期人口增长的速度。在财政人口中，党政机关干部约1100万人。1993年~1997年，国家财政收入每年增加1000亿元左右，但同期财政人口每年增加100多万人，加上增加工资的部分，财政每年需增加工资性支出600多亿元，占国家新增财力的60%以上。在不少地区，新增财政收入约80%以上用于人员经费[⑧].政府财政成了典型的“吃饭财政”。尤其是对很多不发达的地区来说，财政上的困境更使得地方政府走入一个两难境地，一方面，如果要搞活当地经济，就需要对公共设施投资，减轻当地经济主体的负担；另一方面，各种财政刚性支出迫使地方财政必须不断扩大或维持财政收入，结果当地经济主体的税负不减反增。这些地区的财政困境和当地的经济发展水平形成一种相互遏制的格局，一旦地方政府缺失自身动力进行制度创新来打破这种格局，往往就会转而采用地方保护主义，以分割市场的形式来增加当地的财政收入。

　　（四）传统体制下遗留的工业布局

　　在传统体制下，中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外，还强调在大区、某些省份建立自己独立的工业体系，从而形成了封闭的或自成体系的工业布局。我们可以从传统体制下我国两次典型的以地方分权为主的计划经济运行特点得到更有力的印证。在“大跃进”时期，为了实现毛泽东在中共“八大”二次会议上提出的7年赶上英国、再加8—10年赶上美国的发展目标，中央政府出于自身财力有限的考虑，只好下放权力，发挥地方政府参与经济建设的主动性。于是，在以经济协作区为单位组织经济建设的同时，同意每个省、直辖市、自治区都建立自己独立的工业体系，从而促成了经济发展的分散化和分割化趋势。在“文革”期间，由于受到极“左”思想的影响，加上中苏关系危机引发的对当时所谓战争形势的错误判断，中央政府再一次下放权力，鼓励各个地方甚至企业都要自力更生、自给自足，以便战争发生时能够“省自为战”。计划经济时代遗留下来的这种封闭的或自成体系的地方工业布局，现在看来实际上已经成为以市场为取向的区域经济一体化的发展障碍。

　　总之，这种人为的条块分割、划地为牢的经济分散化和分割化过程助长了“大而全”、“小而全”、重复建设，阻碍了地区间分工和交换的发展。全国的经济运行，正是这样被分割成为许许多多互不相关和互相隔绝的地方经济单位。澳大利亚学者奥德丽·唐尼索恩（AudreyDonnithorne ）在1972年发表于英国伦敦《中国学季刊》的一篇文章中，曾经将这种独特的经济现象比喻成“蜂窝状”经济（Cellulrey Economy ），[⑨]这一比喻是相当贴切的。

　三、区域政府合作机制的建构思路

　　区域政府合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。因此，从追求区域共同利益这一合作原则出发，区域政府合作机制的建构思路应体现为以下几点：

　　（一）区域政府合作必须构建一个统一协调的市场竞争规则。

　　区域经济一体化的关键是市场竞争规则的一体化。欧共体创建和欧盟运行的实际经验表明，一个统一的协调的市场竞争规则对建立区域经济一体化的发展机制来说是至关重要的。如果没有它的支撑，就无法在区域大市场范围内，协调各地方的政府行为，无法限制地方政府主导的盲目重复建设的冲动，无法使区域内市场主体进行充分、有效的和公平的市场竞争，无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲，无法实现区域范围内的资源有效配置。因此，区域内各政府应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则，清理各类法规文件，逐步取消一切妨碍区域市场一体化的制度与政策规定，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，促进市场的发育与完善。

　　（二）区域政府合作必须要有跨行政区的制度性的组织协调机构。

　　由于我国区域经济一体化是建立跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。[⑩]没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。但值得注意的是，这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具有明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以以立法等形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。

　　（三）区域政府合作必须强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理，实现基础设施建设的一体化。

　　基础设施的一体化是区域一体化的基本架构，交通、港口、通讯是推进区域一体化的重要基础，也应该是区域整体规划的核心。[11]没有基础设施的一体化，不仅使现有的资源与设施空置与浪费，而且也极大地影响地区间生产

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