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区域政府合作:区域经济一体化的路径选择
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-06 23:44:09   点击数:[]    

要素的自由流动,提高了区域内的交易成本。目前,由于受条块分割体制的影响,跨区域基础设施很难实现“无缝隙”衔接,甚至地区之间竞相追求大而全、小而全,严重影响了区域整体形象,制约了经济效率的提高。以长江三角洲为例,该区域在基础设施建设的统筹规划与管理方面存在着不少的问题。如地区间及各种交通运输方式之间的协作配套比较差,很少从综合运输的角度来统一规划和建设本区域的交通设施。

  (四)区域政府间合作必须构建区域经济特色,充分发挥产业竞争力。

  区域整体竞争力归根到底在于产业的竞争力,而产业竞争力的关键在于产业区域特色优势的形成。因此,区域内各地必须从自身的比较优势和竞争力出发,统一制定适合本地区特点的区域产业政策。各地政府要充分尊重企业的意愿,努力为企业的跨地区扩张和竞争创造更为宽松的条件和环境,在竞争中进行产业整合,在竞争中形成合理的产业分工和区域优势。目前,在我国由于各区域一般都没有一个统一的产业发展协调机制,各地区在制定或规划各自的支柱产业时,大都是从各自的行政区利益或眼前利益出发,产业的同构化现象严重,这十分不利于区域产业的协调发展和区域经济一体化,降低了区域的产业整体凝聚力和开拓力。因此,区域经济一体化必须形成统一的区域产业政策,加强各地方政府间的协调,为企业间的竞争创造良好的市场条件,通过竞争实现整合,逐渐形成以分工协作为基础的区域性产业网络,进而形成整体优势和网络。

  四、现阶段我国建构区域政府合作机制的理性选择

  根据我国现有的制度结构,借鉴国外的实践以及结合区域政府合作的基本原则,我们认为,在现阶段,要建立区域政府合作机制并确保这一机制的有效运转,直接取决于我们能否建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是结构保障,行为规则是具体的激励与约束保障。在区域政府合作机制的建构过程中,中央政府与地方政府在各自的范围内进行有效的制度创新,则是问题的关键之所在。

  (一)良好的制度环境:制度基础的完善与体制的改革

  按L.E.戴维斯和D.C.诺斯的理解,制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。[12]而中央政府作为全国各族人民利益的总代表,它支配着各种政治资源,是维系政治系统稳定的主要力量,承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。因此,区域政府合作机制的建立所需要的良好的制度环境,在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。

  1.积极推进法治建设,完善相应的法律制度。市场经济是法治经济,基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家,法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。[13]因此,对于中央政府来说,首先,必须提高宪法权威,强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为,其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”;明确、细化违宪审查程序,切实建立违宪审查制度,以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为,尤其是抽象行政行为。其次,完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用,它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法,而反限制竞争法就属于反垄断包括反行政性垄断的根本大法。当前,我国只出台了《反不正当竞争法》,尚未出台《反限制竞争法》,即反垄断法,因此,中央政府必须根据我国的现实情况,借鉴发达国家的相关经验,尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》,其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。此外,还应出台一部地区关系法,以法律的形式明确地区政府间关系。

  2.改革中央与地方之间的关系,深化财税体制改革,完善分税制。财税体制是中央与地方关系的核心问题,合理界定中央与地方的财权直接关系到全国统一市场秩序的形成。因此,鉴于长期以来中央与地方之间“治乱循环”所带来的一系列不良后果,我们必须深化财税体制改革,完善分税制:首先,进一步合理界定政府事权,划清各级政府的支出责任,并以此为基础划分税制。其次,建立规范化的中央对地方的转移支付制度。一般包括:一般性补助即税收返还;专项拨款补助;特殊因素补助等。再次,应调整税费关系,规范政府收入,同时进一步完善地方税体系。发达市场经济国家政府理财的一条重要原则是预算的完整性,即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入,都应做为财政收入。因此,我国应通过“费改税”,扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范,并建立国家预算,建立以税收为主,收费收入为辅,税费并存的财政收入运行机制,同时也为地方政府建立稳定的税基。[14]

  3.建立科学的地方政府官员的绩效评价体系。如前所述,在以经济建设为中心的制度背景下,一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下,地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益,以至于地方政府行为呈现出异化特征,从而导致地方政府间利益关系的不协调,地方保护主义和地方市场分割盛行。因此,必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系,通过其正确的方向引导,规范官员们的行为取向和行为模式,实现地方政府行为的正常化,从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。我们认为,科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想:一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合,尤其要注重该地方的可持续发展的能力;二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系,而不应仅仅局限于发展经济的能力。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系,其中不仅要有经济数量、增长速度指标,更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标,关注在遵守国家法律法规方面的表现,对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。

  4.实现政企分开,使企业真正成为市场的主体。地方保护主义、地方市场分割实际上是行政性关系在资源分配过程中占上风的结果,它缘于地方政府对微观经济主体控制权的膨胀,而建立全国统一市场,形成区域市场机制的核心之一是要形成独立运转的市场主体,使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。因此,区域经济一体化的培育最重要的是使地方政府从微观经济活动中撤离,减少对企业的不必要的行政干预,为企业走向区域市场创造条件,在区域市场内能够实现生产要素的自由流动和资源的优化配置。具体来说,应该重点抓好以下两项工作:一是积极推动地方国有企业的产权改造,对国有经济实施战略性布局调整,有所为有所不为。二是加快国有资产管理体制改革步伐,成立独立于行政系统的国有资产运营机构,通过出售等方式加快非国有化。

  5.重建地方政府竞争秩序,促进政府职能的转变。在西方国家,政府竞争是产生产权保护机制、有限政府制度和企业家创新制度的前提,其核心在于制度竞争,通过竞争性地向市场主体和公民提供优质的公共服务,塑造了有效政府的制度基础,从而促进了经济的增长。我国八十年代推行分权改革以来,地方政府间围绕着经济增长为首要目标的竞争,一方面,推动了我国经济的快速发展,另一方面,为了实现本地区的高速增长和充分就业,地方政府

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