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论文提要：在从计划向市场、传统向现代的转型过程中，中国政府的角色尚存在着不少“错位”，需要按市场经济的要求对政府重新定位，并找准政府在制度创新的突破口，本文通过对十六大关于行政管理体制的有关论述的学习，认为政治体制改革的突破口是首先是行政体制改革，而深化行政管理体制，就必须对政府管理制度进行创新。

关 键 词：政府角色 制度创新

    十六大报告指出：“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”而由于目前我国正处于从计划向市场、从传统向市场的转型期，政府的角色还存在着许多“错位”，需要对政府的职能进行重新定位，来找准政府制度创新的突破口，以进一步深化行政管理体制，笔者结合十六大对宁波地方政府制度的创新谈一些看法，以期抛砖引玉。
    一、转型期地方政府角色存在的错位。
    首先，在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的“错位”。中央政府起到了双重的作用，既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足；同时还要促进市场体系的发育、完善，进一步健全市场机制，从而成为区域创新中市场的保护伞和推动器。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场进行分割，反宏观调控行为则是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征，由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，地方政府和权利阶层“寻租”活动的外在表现，所以在市场不发育的情况下，如果地方政府权力的过大，就会导致其行为的失范，使市场经济变为“权力经济”。
    其次，地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的“错位”。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从本地利益出发，曲解、变通甚至阻隔了中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。
再次，由于地方政府和企业、市场在分工上不清，地方政府行使了不应该行使的职能，具体有三个方面的“错位”。
    ——职责内外角色“错位”。在市场经济条件下，政府、企业、市场和社会对经济发展承担了不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色各不相同，互相之间不可代替。而实际操作上，地方政府以“全能者”的身份出现在市场经济中，涉足了企业、市场、社会的职责管理范围，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。
    ——主次角色“错位”。按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际操作上，本应属于政府职能的规划、调控、监督角色却过于弱小，其执行的角色却过重，在角色内部结构还存在许多失当之处。许多地方政府在对社会经济发展的规划上缺乏科学的指导，对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。
    ——新旧体制的角色“错位”。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。而在实际操作上，一些地方政府基本上靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实，实际上仍然沿袭了过去计划经济的模式，而并非实施市场经济的管理模式。
    这样，由于在政府管理过程中，还存在着政府成本过高、政府的效率的问题，使政府的职能的发挥有许多障碍，因此，在深化行政管理体制改革中，首要的问题是对地方政府的职能如何进行正确的重新定位，使政府管理的方式进一步改进，从而与世界贸易组织的管理体制逐步接轨。
    二、地方政府职能如何重新定位？
    中国加入世贸组织后，逐步进入后WTO年代,在市场经济条件下，地方政府的职能在新时期下要不断调整，并需要一个重新定位的过程。
    ——从地方政府职能的最基本特征来看，政府管理为了满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，使地方政府职能转变到调控、引导、规划、服务上来，对内加强宏观调控能力，创建良好的区域创新环境，通过合法的行政干预手段，为企业提供良好的人才、政策环境，积极培育科研机构与中介组织；
    ——从地方政府的运行来看，政府把市场能够解决的问题交给市场去解决,通过放松行政性管制,打破行政性垄断,将能按市场经济运作的审批项目尽量下放给市场,避免机构重置、职能交叉，在市场机制难以发挥作用的领域,继续增加和强化新的职能,进一步加强对经济运行的监控、完善社会保障、提供信息服务等功能，使政府角色转向监控上来。
    那么，在从计划经济向市场经济的转型过程中，是否可以从以下三个方面来阐述地方政府的职能：
    首先，地方政府充当了双重主体。(1)地方政府成为区域内制度变革的主体。在大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策都由中央政府说了算。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，中央政府向地方政府分权。通过合理的分权可以使各地方政府开始有机会进行种种政策上的试验，从而更可能促进新制度的传播和采纳。 (2) 地方政府应当成为区域性调控主体。在中国各地区的资源条件、社会和经济特点具有较大差异的情况下，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡，中央政府如果实行统一调控，不仅难度大，而且效果差，同时还会降低中央调控的权威性，所以应当充分考虑到地方政府在区域层面自主调控的必要性。
    其次，地方政府扮演了三种角色。（1）政府扮演了处理社会公共事务的角色。政府通过促进经济健康发展，维护市场秩序，为生产力发展和人民生活提供良好的社会环境条件；（2）政府扮演了管理国有资产的角色。政府通过加强稽察力度，来确保资产的保值增值。（3）政府扮演了社会服务的角色。政府强化对体制创新的推动，并对市场主体运行进行服务，一方面做好失业职工的再就业工作，另一方面处置好企业债务包袱，以解决好企业办社会问题。
    再次，地方政府具有四种运行职责。（1）政府是决策者。决策在政府管理中居于核心的地位，尽可能按客观规律的要求进行决策，以确保决策的科学性和有效性。（2）政府是管理者。政府既要管市场管不了、无法管的事情，克服市场缺陷；同时政府也要直接管理基础性、公益性产业。（3）政府是协调者。政府通过协调最大限度地释放企业、市场、社会的内在潜能，有效地利用好各类人力、财力和物力资源。（4）政府是监督者。政府充当了裁判员的角色，对社会经济活动中的违规行为给予应有的处置，以保持良好的竞争、运行秩序。
    所以，中国在加入世界贸易组织后，政府必须明确自己在体制转型期的职责，对地方政府职能进行重新定位。在市场经济条件下，地方政府不仅要满足社会公共需求，而且要不断给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务；在管理方式上，地方政府要根据新时期的职能重新定位，通过简政放权，切实转变管理方式，提高管理效率，降低管理成本，将“行政——控制型管理”转变为“规则——服务型管理”。

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