的范围和强度自然是越来越大，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制到经济的各个方面，生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。当然，政府经济职能无限度地扩大和侵占私人决策领域，是为了达到以下三个目的：（1）保证政府最大限度的索取剩余并将其投入到经济建设去；（2）保证投资和国民经济高效率地运转，以加速经济发展；（3）保证高积累、低消费水平下的社会稳定。下面就从这三个方面，来分析1978年以前的单一公有制和计划经济体制下的政府经济职能及其内在矛盾。

    1、剩余索取和政府投资确实达到了最大限度。如前所述，单一公有制和计划经济的形成，中国与苏联一样，更多地是出于加速工业化的需要，即在资金短缺的条件下，依靠压低消费、提高国内积累的办法增加资本投入。1953年开始的统购统销，是采取强制的办法从个体农民那里换取剩余农产品，在遭到农民的消极抵抗后，农业合作化自然加快了速度。1956年以后，虽然大多数农业合作社并没有如预期地那样比个体经济增加产出和提高效益，但却保持甚至发展到更大规模的人民公社，最重要的原因是这种集体所有制保证了国家对农业剩余的索取。在城市，社会主义改造的结果与农村一样，不仅企业利润完全为政府拿走，而且劳动者工资的多少，也完全掌握在中央政府手中，职工和农民一样，他们与政府在创造的财富分配方面，不是政府像税收那样，按比例提取，而是相反，政府规定职工和农民拿取的定额，其余归政府。我将这比喻为一种“倒定额租制”制，过去地主与佃农之间的“定额租制”，即地主不管农民产出多少，按定额索取租金，其余归农民，其结果地主既不承担风险，一般可以刺激农民扩大生产。而这种政府规定职工和农民拿取的份额，其余归国家的办法，当然是最大限度地索取了剩余，甚至可能侵占到生活必需部分（1960年的大饥荒，就与政府“反瞒产”和征收了“过头粮”有很大关系）。由于农民的消极反抗和为了留有余地，政府向农民作了退让，让农民拥有总额5%以内的自留地（不在政府征收剩余范围）；在城市，由于企业生产的消极怠工不像农业那样明显，在“大跃进”后，政府甚至仍然想取消奖金甚至计件工资，使职工即使多干，也不能多得。

    应该说，在单一公有制和计划经济体制下，政府对工农业剩余的索取确实达到了历史上从没有达到过的高度，这是市场机制无论如何做不到的。从1953年到1978年的25年里，尽管我国经历了剧烈的“折腾”，发生了“大跃进”和“文革”这样的挫折，但是国民经济仍然保持了较高的增长速度，基本建立起独立的工业体系，应该说是与这种高积累、高投入分不开的。

    2、经济效益却远没有达到预期的目标。根据马克思主义理论，无论斯大林还是毛泽东所设想的单一公有制和计划经济体制，都要比资本主义制度表现出更高的效益、更快的发展速度。因为计划经济避免了资本主义的无政府状态和生产过剩危机，使资源得到最佳利用；而公有制则避免了资本主义阶级压迫和剥削所造成的劳资对立和劳动者的缺乏积极性。但是，从1956年社会主义改造完成以后，无论是哪个行业，都没有出现预期的效果，相反，据统计，在1978年以前，劳动生产率和经济效益最好的是“一五”时期，而“一五”时期的投资效益和劳动生产率的提高又不如恢复时期。

    在宏观经济管理方面，本来计划经济是为了提高资源利用效率，降低经济运行成本，避免企业和个人生产的无政府状态造成资源配置不当和浪费。但是，由于计划经济在决策方面的信息不充分、滞后甚至扭曲，执行过程中的不可遇见因素多，以及官僚主义的阻碍，失误频繁，“计划赶不上变化”、“一年计划，计划一年”成为形象的概括。即使改革开放前最好的“一五”计划，也是在执行了两年半后才正式确定和公布，其间还出现了两次波动。至于1958年以后的计划，更是缺乏科学性，经济运行几乎不是按照计划，而是按照行政命令，甚至领袖的随心所欲。其效果也就可想而知了。浪费和低效几乎成为1978年以前体制的代名词。

    在微观经济运行方面，公有制也同样没有起到调动人民群众生产积极性的预期作用。在农村，人民公社的集体生产和平均分配，压抑了农民的生产积极性，这一点在当时与“包产到户”后1978年以后的结果相比，是很清楚的，无须赘述。在城市，“职工吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭”压抑了企业和职工的积极性。

    由于上述的“倒定额租制”分配制度，职工和农民的生产积极性——及劳动投入和对产出的关心，自然下降，不仅与原来所预期的社会主义积极性相去甚远，甚至不如过去的私有制和“单干”，因此“怀旧”和商品经济暗潮总是时起时伏，威胁到“社会主义”，于是“阶级斗争”和政治运动就成为不可缺少的督促机制，“增产节约”运动、社会主义教育运动等，几乎没有停顿过，并且间隔越来越短，声势越来越大，论调越来越高，直至爆发打倒‘走资派’的“文化大革命”。

    3、实现了最低水平的社会保障，保证了高积累下的社会稳定。如果上述体制仅具有最大限度地索取剩余功能，显然很难持续这么长的时间，哪怕是采用高压的手段。实际上，单一公有制和计划经济制度，或者说这时的政府，还同时具有另一个功能，即对全体人民尽可能实行社会保障，从而保证了高积累和物资匮乏条件下的社会稳定，当然这种保障是有差别并且是低水平的。对于这一点，城市居民的情况一般大家比较熟悉，就不用说了，即使拿被认为改革开放“只失去了锁链”的农民来说，虽然在人民公社时期被束缚在土地上，剩余几乎被政府全部拿走，但是“政社合一”的人民公社，也基本保证了农民最低限度的口粮、医疗、教育以及鳏寡孤独的生活，农民既无破产之忧，也不担心生产过程中的供销关系，如果政府将农产品价格提高和放松对非农产业的限制，农民并没有太多的不满。

    既然在单一公有制和计划经济体制下的经济运行并没有达到预期的提高宏观效益和调动人民群众积极性的目的，因此从1956年起中国共产党就开始探索改善社会主义经济管理体制，1956年提出了不少好的思想，如陈云提出“三个主体和三个补充”、李富春提出的“两种计划方法”、周恩来提出的“稳步前进”，刘少奇提出的“利用市场”，毛泽东提出的“十大关系”和“消灭资本主义，还可以再搞资本主”等，但是1957年“反右”运动以后，由于毛泽东把公有制和计划经济看成是不能动摇的社会主义基石，那么改革就被局限在管理方面。其内容主要为：一是行政权力的集中与分散，如中央与地方经济权限的不断调整，政府与企业权限的不断调整；其结果是“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱又统”。二是调整干部与群众的关系，试图通过干部深入实际，参加劳动、甚至是经常性的体力劳动，来消除官僚主义，改善干群关系，提高效率。三是加强政治动员。1957年开展了“反右”和社会主义教育运动；1958年宣传总路线；1959年“反右倾”；1962年批判“三风”；1963年全国学习解放军；1964年开展农村“四清”和城市“五反”运动；1966年开展“文革”。不断寻求新办法。

    四、改革开放以来政府经济职能的转变

    1978年中共三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，因此政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。这种=个转变可以大致划分为两个阶段：第一阶段是从1979年到1991年，重心是消解旧的政府职能，即缩小政府管理经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，重心是创新，即建立与市场经济相适应的政府职能。

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