不可缺少的生活必需品,其价格水平直接影响居民的日常生活费用。因此,政府为了控制通货膨胀,使大多数居民在工资增长速度不高的情况下仍能提高实际生活水平,就对基础设施产业制定较低的管制价格。其结果是,基础设施产业的固定成本(主要表现为投资)基本上由政府负担,管制价格构成中的成本主要是可变成本。根据政府管制经济学中的价格管制理论,政府制定管制价格的三个主要目标是:刺激企业的生产效率,维护企业的发展潜力和促进社会配置效率。显然,中国长期以来实行的这种不符合经济原理的价格管制体制,不仅缺乏对企业生产效率的刺激,企业没有自我发展的潜力,而且,由于许多管制价格低于边际成本,这也不符合社会配置效率的要求。可见,这种价格管制体制的经济性能是不理想的。不仅如此,这种价格管制体制在实际运行中,还必然存在与政府对价格管制的初衷相悖的现象:由于较低的管制价格不能刺激企业的生产效率,企业缺乏自我发展,不断扩大经营规模的能力;同时,政府作为主要基础设施建设项目唯一的投资者,由于受财力的限制,无力对基础设施产业持续地进行大规模投资,以适应基础设施产业的发展需要。作为一种必然结果,基础设施产业的供应能力与需求存在很大缺口,许多生产企业为此不得不中断正常生产,从而造成巨大的经济损失。如1992年中国因缺电而损失的工业产值达5473—7293亿元(尔仁,1994)。基础设施产业的供需矛盾也在相当程度上影响了人民的生活质量。因此,为从根本上改变这种状况,改革我国基础设施产业现行价格管制体制势在必行。
英国在基础设施产业政府管制体制改革前,政府在制定管制价格时,也经常首先考虑政治因素,其次才考虑经济因素,因而不能刺激企业提高生产效率。英国对基础设施产业价格管制体制改革的一个重要内容,就是实行最高限价模型,即RPI—x价格管制模型,RPI为零售价格指数(即通货膨胀率),x是政府对企业所规定的生产效率增长率,政府对x值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量,企业要取得较多的利润,就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的x值。这就促使企业自觉优化生产要素组合,进行技术革新和加强企业内部管理,以提高生产效率。同时,由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润,企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由,只要企业善于经营,不断提高生产效率,就能取得较多的利润,从而使企业能不断得到自我发展。此外,由于英国政府对电信、电力、煤气供应等基础设施产业所规定的x值都大于零售价格指数,而且有不断调高的趋势(Stephen J.Bailey,1995,PP.318—321),这意味着RPI—x是一个负数,企业每年必须把价格下降丨RPI—x丨,这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格,有利于提高社会配置效率。因此,英国的价格管制模型具有较好的经济性能。
根据中国基础设施产业现行价格管制体制存在的问题,并借鉴英国的经验,中国价格管制体制改革可采取的一种基本思路是:逐步以经济原理为基础,建立高效率的价格管制体制。目前特别要重视以下几个基本问题:
1.管制价格应具有刺激企业努力降低成本,提高生产效率的功能。由于被管制企业通常具有市场垄断力量,这要求管制价格制定者首先能识别企业的两种利润来源:即较高的生产效率和市场垄断力量;然后,客观评价企业应该达到的一般成本水平。在此基础上确定一个已基本剔除企业利用市场垄断力量谋取利润的因素的最高限价,以维护社会分配效率。企业在规定的最高限价下,要取得较多的利润,不断得到自我发展,其前提条件是只有通过技术革新,加强内部管理等途径以降低成本水平,提高生产效率。英国的RPI—x最高限价模型就具有这种经济功能。但笔者认为,中国不能照搬英国的这种价格管制模型,其主要原因是中国的许多产品价格(特别是生产资料价格)还处于价格调整阶段,零售价格的变动幅度较大,如果基础设施产业的管制价格与零售价格指数挂钩,企业的利润水平就在相当程度上取决于零售价格指数变动的幅度,从而将大大削弱管制价格对企业生产效率的刺激。
2.确定一个适应的管制价格调整周期。由于科学技术的发展及其在生产实践中的应用,基础设施产业的生产效率将会不断提高,成本水平会相应地下降。这就要求政府对管制价格进行周期性调整。管制价格的调整周期对企业利用“政府管制滞后效应”(regulatory lag),[3]以降低成本,增加利润的积极性会产生直接影响:如果管制价格调整周期太短,由于基础设施产业的投资回报期较长,这就会抑制企业通过大规模投资进行技术革新,以降低成本,提高生产效率的积极性。相反,若管制价格调整周期太长,这虽然会刺激企业进行大规模投资,以取得投资的长期效益,但会使现实的成本水平大大低于当时核定的成本水平。这就不仅会使企业取得过多的利润,也会因企业能轻易取得利润而削弱进一步提高生产效率的刺激。而具体的管制价格调整周期则应根据特定基础设施产业的特点而定(如英国在电信、电力等产业的管制价格调整周期一般为4—5年,而自来水供应产业为10年)。
3.价格管制不仅要因产业而异,而且要因同一产业不同性质的业务而异。由于各基础设施产业的技术经济特征存在很大差异,政府在制定特定产业的管制价格时,应该考虑到该产业现有的和潜在的生产率发展水平,作为制定管制价格的重要依据。同时,如前所述,在许多基础设施产业都存在自然垄断性业务和非自然垄断性业务,价格管制主要是针对自然垄断性业务,以防止少数企业滥用其市场垄断力量谋取高额利润;而在非自然垄断性业务领域,由于多家企业竞争性经营,竞争机制会自动调整价格,因此,政府只需制定指导性价格。这有利于加强价格管制的针对性,提高价格管制效率。
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