金配给自由裁量权上的信息优势，可以利用资金配给权影响资金使用者的行为。从而，通过不断改变预算资金配给的规则与结果，人为地创设超额预算资金配给的分布结构，并以这种“设租”行为，诱导预算资金使用者在新的租金分布格局下，展开新的一轮寻租活动。同时，从动态的角度加以考察，政府预算部门所掌握的资金配给自由裁量权还有不断扩大的趋势，这就使得预算管理活动中存在的租金价值难以消散。

三、预算管理寻租行为的特征分析

　　由于绝大多数预算活动内生于政府部门内部的特点，决定了预算管理中的“寻租”与“设租”现象除了具有寻租活动的一般特征外，还具有自身独特的特点：

　　（一）现实预算管理中寻租现象具有合法性的特点

　　通常分析寻租问题时，往往将寻租定义为类似于腐败的非法性活动，认为寻租活动就是政府官员的腐败行为。其实腐败并不等于寻租活动，这一点在政府预算管理中表现得尤为明显。政府预算部门在进行预算资金的结构性配给中，往往会面对来自资金使用者的“游说”与“反游说”活动（以下统称为“游说活动”）。这些活动并非是针对某一官员个人的，现实中，真正向预算管理人员进行直接货币支付的行为相对较少，即使存在也大多是以某种预算部门集体福利的形式出现。在通常意义上，这种活动是合法的。然而，这些游说活动毕竟是需要进行精心策划、反复论证的，也同样会花费大量的社会资源。

　　也恰恰是这种合法性的特点，导致了治理预算管理寻租活动机制设计上的困难。司法武器面对这种合法性的寻租活动，通常是束手无策的。这些精心策划的以满足社会公共需要形式出现的游说活动，由于高举社会正义与民众福利的旗号，也往往具有相对较强的说服力。政府预算部门面对这种寻租行为，也不得不采取某种妥协的方法，对于寻租者配置相对更多的预算资金。寻租成功的“示范效应”，又会进一步鼓励更多的预算资金使用者加入寻租的行列。

　　（二）资金使用者作为公共部门的特点，可能引致出现寻租成本最大化的倾向

　　在存在政府管制的情况下，可能被纳入管制序列或享受垄断保护的企业，也会采取某种寻租行动。然而企业毕竟是一个追求利润最大化的经济体，当寻租的边际成本大于边际收益时，企业就会考虑停止其寻租活动。而大多数预算资金使用者追求的目标是其所属部门的效用最大化，这种效用最大化在某种程度上则进一步体现为预算规模的最大化。因此，实现利润最大化的边际成本等于边际收入的约束条件，对于预算资金使用者往往并不适用。当寻租的边际成本超过其边际收益时，只要进一步的寻租投入可能扩大预算资金配给的总规模，资金使用者就存在着继续追加寻租成本的内在冲动。

　　由于双向信息不对称的存在，虽然资金使用者就其提供公共产出的成本—收益度量上掌握较为充分的信息，在游说活动中往往居于较为主动的地位，但各使用者之间的竞争通常是非常激烈的，各使用者对预算部门资金配给自由裁量权的具体运用又往往不甚了了。于是，在一次总付性预算拨款模式下，在明了其最终的预算资金配给之前，各使用者往往难以确定自身预算总规模的可能状况。为了确保实现预算规模最大化的目标，某一资金使用者只能尽其所能地开展游说活动，尽可能多地投入寻租成本。在信息双向不对称的条件下，甚至可能会出现寻租总成本大于寻租收益的极端情况。

　　（三）预算部门资金配给自由裁量权的存在，使得租金耗散的趋势受到阻碍

　　根据寻租理论，如果政府的活动受到必要的限制，市场过程能够主导经济行为，并保证任何经济租金都由竞争性的进入力量来耗散的话，那么寻租活动就会逐渐没有存在的余地。然而，政府预算资金供求双方的博弈过程，是在一种具有供求双边垄断特征的内部市场结构中展开的，政府预算资金供求中的租金价值，往往难以通过竞争性进入力量的加入来耗散。

　　同时，政府预算部门所拥有的资金配给自由裁量权，作为一种限制供给的行为，又会不断创造出新的租金分布状态，从而进一步诱导各资金使用者去寻求潜在的租金价值。这种“创租”与“寻租”活动的彼此结合，使得预算管理过程中存在的潜在租金价值短期内不会轻易消散，因而政府预算管理活动中的“寻租”活动往往呈现长期性的特点。

　　四、治理预算管理“设租”与“寻租”行为的路径选择与政策建议

　　（一）可行的路径选择：“科层制”与“委员会”决策机制的比较

　　通过上述分析可以发现，预算寻租活动得以存续的原因，主要在于政府预算部门在预算决策中拥有较大的资金结构性配给权力。循着这一思路，似乎解决预算寻租问题的症结，也就在于改变政府预算管理的决策机制。20世纪80年代以来，西方学者就如何减少政府公共管理中的寻租活动，进行了相当深入的研究，并提出了一些颇有启迪的可行思路。那就是改变传统科层制组织结构下的决策方式，通过引入“委员会决策机制”，促使租金加速消散，以减少政府预算管理（乃至政府公共管理）中的寻租活动（Congleton ，1983）。可以通过以下的简单模型分析，来说明“委员会决策机制”与“科层制决策机制”在寻租活动中的区别。

　　假设存在着一笔不可分割的增量预算资金（价值10万元），仅有两个资金使用者A 和B ，并且A 与B 对于另一方采取的策略是可以观测的，同时也可以根据对方的策略选择，及时调整自身的策略。对于这笔增量预算资金的分配存在着两种不同的模式，即“科层制决策机制”与“委员会决策机制”。（1）在科层制决策机制下，虽然需要经过政府预算部门的集体讨论，但最终的资金配给则取决于某一层面领导者的个人偏好，而领导者的偏好在很大程度上受到资金使用者寻租和游说活动的影响。哪一方在寻租活动中投入的成本更大，就越有可能获得全部的增量预算资金。在这种决策机制下，每一方为了获得竞争中的胜利，都会试图用稍稍高于对方的代价作为游说与寻租的投入。如果初始状态为双方各投入5万元用于彼此竞争，那么A 只要略微增加投入（如追加0.5万元），使力量对比变为5.5：5，即可获得竞争胜利，从而获得4.5（10-5.5）万元的净收益。同样，B 也会采取相应的策略（如追加0.6万元）。于是，最后的竞争结果必然导致双方的投入都接近于增量预算资金的价值，使得彼此的力量对比接近10：10的水平。（2）在委员会决策机制下，增量预算资金的分配由一个3人委员会投票决定，而每个委员的投票倾向则取决于资金使用者游说与寻租的努力程度。由于在3人委员会投票决定胜负的情况下，每一资金使用者只要争取两票赞成即可获胜。假设资金使用者A 初始的投入分布为每个委员1万元，即投入分布为1：1：1；则使用者B只要选择1.3：1.3：0，即可获胜；针对B 的策略选择，A 只要将投入分布改变为0：1.6：0.3，就可以争取到多数票；而B 在下一轮则可能选择0.3：0：0.6，从而转败为胜。如此以往，双方的寻租投入会越来越小，从而使得不投入寻租成本成为A 与B 的理智选择。

　　由此可以得出如下结论：采用多人委员会表决的民主方式来分配预算资金，可能会更富有效率。虽然，通过引入多人委员会的决策机制，可能诱导资金使用者从自身利益出发，理性地放弃寻租活动；但是，由于政府预算部门作为一种科层制的组织结构，具有等级管理、层级节制等先天特点，在预算部门的决策过程中引入委员会决策机制，也确实存在着某些难以克服的障碍。在众多的决策模式中，最具委员会决策机制典型特征的组织形式，当属经由全体民众以代议制形式产生的立法监督机构，而最终决定并监督政府预算资金配给的权力也理应属于立法监督机构所有。因此，上述分析或许提供了另一种解决

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