政支出往往是头年增加次年减少，不能把追加公共投资后的财政开支规模维持在一定水平上。其结果不仅不能发挥刺激景气的乘积效应，甚至还会反过来，在动摇市场信心的状态下造成事与愿违的负数乘积效应 27。

　　Ⅴ. "成也萧何，败也萧何"--日本式制度设计的评估

　　由于泡沫的形成以及破灭之后的严重后果与日本经济的制度模式以及权力运作存在着密切的关联，彻底的结构改革有被认为是走出萧条、重振雄风的必要条件，我们有必要回头对日本式制度设计进行一番考察和分析。

　　如前所述，战后日本的基本模式不妨用1955年政治体制和1975年经济体制来概括，两者结合起来形成政界、官界以及财界的三位一体的权力结构，而这三极又分别呈现出利益民主主义、省厅本位主义以及法人资本主义的特征。在现实政治中，自民党内部的派阀政治（也不妨理解为在一党执政的体制下主流派与非主流派交替组阁的准两党制政治）以及行政机构内部的省厅竞争为权力结构带来了弹性和动态，有利于在财政资源有限的条件下最大限度地利用资源、提高效率。其中特别重要的是在政治和行政过程中形成了非正式的关系网络，中央政府部门可以通过机关委托事务的方式有效利用大约45兆日圆的地方财政拨款以及350万人的地方公务员，也可以通过审议会和人事交流等方式积极利用民间的资源来实施公共项目。其结果，日本国家权力运作呈现出顾客政治与权威主义治理相结合的形态，而经济体制则带有强调计划理性的"准社会主义"色彩 28。这样的制度安排在日本战后发展过程曾经发挥过非常积极的作用，也引起国际社会的关注。

　　在国家与市场、企业之间，日本长期存在着行政审批制度和行政指导制度。
所谓"行政指导"，是指为实现某种行政上的目的而进行的、旨在奖励管理对象（私人企业）以特定方式行事的、并不具有法律强制力的行政机关的行为。在这样的行政活动中，一方面民间存在着对于积极有为的政府的期待，另一方面行政管理方式本身具有非常突出的弹性和非正式性，而从法治主义原则的角度来看，如何防止公共机关对私人领域的过分干预则始终是个悬而未决的问题。行政指导的主要实例包括采取扶持中小企业的政策、加强对能源事业（特别是石油产品）的管理（包括支持石油价格的隐性卡特尔结构）、组织国土的开发利用、保护消费者、调整围绕中高层建筑而发生的纠纷、对超级市场的间隔和地区进行规划和协调，等等。

　　日本式行政指导的主要特征是更重视因势利导和周到细致的合理化调整而不是行政命令，因而在很大程度上有赖于管理对象的自觉服从。当然，除了事先充分反映各方面的要求和事后进行说服等方式来促使人们服从指导之外，行政机关也经常通过非正式的制裁措施和提供优惠待遇等方式来加强行政指导的约束力。无论如何行政指导都缺乏能够变更权利义务的法律效应，因而它的制裁是有限度的，但与此同时，行政权力也因而得以摆脱法律的制约，甚至采取超越法律的方式扩大自己的管辖范围。尽管在日本可以通过行政诉讼的方式来防止行政权的滥用，由于从理论上说对于行政指导的服从是"自愿的"，因此作为司法性审查的前提条件的"处分性"和"权力性"就容易成为问题 29。实际上，日本的行政诉讼制度基本上处于闲置状态。

　　与行政指导相联系，在具体考察泡沫破灭导致日本经济失败的直接性制度因素的方面，宏观层面的金融管理卡特尔结构值得给予特别的关注。
金融管理卡特尔结构是指日本在大藏省介入的情况下由商业银行以及非银行金融机构就行情以及市场份额所达成的协议以及在此基础上形成的规范性结构。通过这种方式进行金融系统协调的目的主要是在各金融机关之间形成和分配从事营利性活动的许可权，在不同领域中提高交易壁垒以阻止新企业参与分配。有关政府部门则可以利用金融管理权限去分别从事寻租活动。另外，支持这样的制度安排的政治家也可以从中获得稳定的票源和政治上的支援。

　　这种卡特尔结构的长处是形成了行业内部以及行业之间互相沟通的框架，在政府部门的媒介作用之下比较容易按照计划理性、长期理性的需要进行协调。特别是在大藏省对财政、银行、证券统筹兼顾的状态下，有利于充分动员国内资金，对产业整体以及特殊部分的发展进行"保驾护航"。但是，在保护既得权益、拒绝外部影响这一意义上，卡特尔也很容易变成一种缺乏弹性的保守装置。特别严重的问题在于各个金融机构会逐步失去对规章制度的守法精神，只要某一成员不脱离卡特尔结构，无论采取什么不规范的做法都往往能得到其他伙伴的容忍和承认，因为严格的制裁机制有可能破坏卡特尔结构内部的宁静和协调。长此以往，败德现象就蔓延到难以收拾的程度。

　　另一方面，在行政与政治之间，存在的代理与被代理的关系及其变化与泡沫破灭后的决策失误之间的关系，即在结构改革过程中执政党与行政机构之间的协调性的丧失导致对经济危机的善后处理的非合理化的问题，也很值得重视。

　　根据村松歧夫和柳川范之的分析，在日本执政党与行政部门之间的关系很类似一种特殊的委托人与代理人之间的关系，执政党监控代理人的活动并根据实际情况决定是否收回委托的权限或者收回多少权限。越是专业性的问题，委托的权限也就越大，例如金融部门的专业性非常高，所以占据信息优势的大藏省在实质上能够行使的委托权限也就非常大。但是，毕竟大藏省只是代理人，所以它不能完全按照自己的利益需求和意志自由行事，而必须尊重自民党的意见和反应。如果大藏省在金融政策的决定方面严重损害自民党的利益，委托的权限就有可能被收回。反过来，自民党也必须充分考虑大藏省的立场和要求，以便在高度专业化的问题上得到大藏省的有效协助，从而更好地维护一党独大的地位以及政权的安定性。在这里，除了法理上的委托和代理的关系之外，还存在着非正式的长期关系，实际上非正式的授权往往具有更重要的意义 30。

　　执政党与行政机构之间的委托和代理关系以及长期安定的协调性，使得行政机构可以免除后顾之忧，让党来承担所有政治压力以及来自民间的批判，也不必在乎司法权力的挑战，只专心于提高效率和管理水平就万事大吉。这样的制度模式对于目标明确的赶超型社会是行之有效的。但久而久之，行政机构就会逐渐僵化，缺乏风险意识，对人民的要求也很不敏感。一旦社会结构多元化，特别是执政党不再包揽所有责任之后，行政机构将不得不直接面对各方面民意代表的质询和监督时，就会无所措手足。在1990年代日本大藏省就经历了这样的变化过程，并且由于不能适应新的时代要求而信誉扫地、怅然退出历史舞台。

　　众所周知，在泡沫破灭、金融危机出现之后，日本的权力结构发生了巨大变化，自民党的利益也受到严重损伤，决策过程增加了许多变数。特别是1993年一党长期执政的状态以及1955年政治体制宣告终结，出现了多党联合执政的局面之后，就金融管理方面而言，委托人已经改变了，但是代理人还是原样不动。

　　这时的大藏省没有充分理解局势变迁的本质，没有注意到委托人利益发生了变化、过去的非正式互信关系已经不再起作用了，而是仍然墨守陈规，结果在处理住宅专门金融机构的不良资产、呆帐等问题时进退失据，处于非常尴尬的处境。例如大藏省的银行局仍然按照惯例服从自民党议员的要求和压力，但自民党却已经有时完全、有时部分地失去了委托人的地位；而担任大藏大臣的政治家却是联合执政的其他政党干部，对自民党议员并不买帐。由于在执政党与行政机构之间原先存在的协调性经常出现问题，而在大藏省内部也产生了不同部门、不同官员之间互相矛盾的事态，行政效率因而受到很大影

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