据记者了解，造成乡镇撤并困难的原因主要有以下几点：

一、乡镇机构庞大，人员精简困难。即使勉强合并，如果解决不了人员分流问题，撤并乡镇的目的也很难达到。据曾任大侯乡乡长的刘克俊介绍，大侯和营盘两个乡合并前，大侯乡有干部职工１３８人，教师２８０人，营盘乡的干部职工人数比大侯乡还多。两个乡合并后，乡财政供养人员达到８００多人。僧多粥少，工资发不下来，再加上两个乡都负有几百万元的债务，干部职工成天打着标语到市里上访、告状，乡里各项工作几乎处于停滞状态。乡里又不敢随便分流人员，对不少乡镇干部来说，分流就等于下岗，只有回家一条路。在基层，能进到乡镇政府工作，要么有本事，要么有背景，你让谁走不让谁走？如果来真的，弄不好就会影响稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，合并的目的也难以达到。实在左右为难，最后只好"各回各家"。贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，他们镇土管所原有１５个人，八里堂乡土管所有１０个人，两个乡镇合并后，２５个人天天围着农民的房子打转转。一见谁家盖了新房，马上就跑去收费、罚款。因为过去分属两个乡镇，罚款标准还不一样，同样是３间新房，有的村罚１０００元，有的村罚５００元，农民意见很大。计划生育检查、结婚登记，因为人员没有分流、各有一套人马，干脆各弄各的。上面让填报表，也是各填各的，最后再由镇领导把两个表上的数字相加后上报。

二、乡镇财政缺口大，债务负担不平衡，也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。耿令华告诉记者，贾寨镇和八里堂乡合并后，债务加起来差不多有１０００万元。尤其是八里堂乡，欠的还都是个人的钱，债主成天追着屁股要。合并前３个月，仅法院的强制执行通知书，乡领导就接到１０多份。欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。尤其是实行税费改革以后，乡镇收入大幅减少，光发工资都不够，如果再还旧债，日子根本没法过。经过几个月的"磨合"，最后还是决定"好合好散"。合并后的营盘乡日子也不好过。两个乡合并前，大侯乡有个农田水利方面的世行贷款项目到期，需要偿还。合并后，县财政直接从营盘乡的财政转移支付款中扣除了应该偿还的贷款３０万元。此举引起了营盘乡干部的不满。这些干部说，我们的工资都不能按时发放，凭什么替大侯乡还贷款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求给个说法。２００２年夏季收农业税时，两个乡的群众都怕自己交的钱被另一个乡使用，或用于还账，干部们则怕自己收了税款却发不了工资，最后，对上级的交税通知，他们干脆都不理不睬。据虞城县有关负责人介绍，因为种种矛盾难以调和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三庄等三个乡镇，各自又恢复建制，县里也重新配备了领导班子。但是，因为人员负担太重，这些乡镇日子都很难过。据刘克俊介绍，由于去年农业税降低３个百分点，而乡里的人员、开支压缩不下去，到今年４月初他离开大侯乡时，乡里的债务已经超过４００万元。最多的一天，他曾经接到法院的４份"强制执行通知书"。

贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，仅去年一年，贾寨镇就新增债务７０多万元，加上陈账，贾寨镇外欠债已达５４０万元，今年农业税全部减免后，光靠工商税收，全乡干部职工不吃不喝，差不多也要１０年才能还清欠账。

据虞城县一位不愿透露姓名的负责人介绍，因为农村税费改革力度不断加大，乡镇收入急剧减少，２００４年秋季，商丘市又组织各县进行了一次乡镇机构改革，要求大乡保留７７人，小乡保留７１人。按此标准，虞城全县需要分流干部职工近５０００人。个别人多的乡镇，需要分流３００多人。后来，也是因为上级没有出台相关的配套政策，市县财政难以支付巨额人员安置费用，这一改革最后也是不了了之。总结是报上去了，人员却没有减下来。

有着２２年乡镇工作经验、现任虞城县广电局党组书记刘克俊认为，随着农村税费改革的不断深入，特别是农业税全部取消以后，乡镇撤并、人员精简工作势在必行，这也是保证农民负担不发生反弹的治本之策。问题的关键是，要想减负，必须减人；要想减人，必须要精密部署，统筹安排，不能简单地向社会上一推了之。对这个问题，国家要早下决心，尽快拿出方案和政策。如果对债务和人员问题解决不好，撤并乡镇的目的就很难达到，减负工作就会始终存在隐患。

行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、政治、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。

体制转型：困难与希望同在

农业税虽然在农民总的收入账中并不占很高的比例，而取消它，对乡镇治理的影响却是深远的。国务院发展研究中心研究员赵树凯认为，农业税取消后乡镇治理有三种可能走向：一是政府自觉地实现从管理型政府向服务型政府的良性转变；二是基层政府长期徘徊在"茫然期"，财力、人员与职能逐渐萎缩；三是基层政府在生存危机中千方百计寻找到新的获利渠道，继续维持乡镇臃肿的机构及人员的生存。"目前我们就处在转变的关节点上。"这一关节点对执政者是一个艰巨的考验。２０多年来尤其是近１０多年来，乡村治理的种种弊端，历史上的种种遗留问题，最后以两个集大成的难题出现：一是县乡村债务，这些债务的真实"账单"究竟有多大？如何分清中央和地方对债务的不同责任？二是庞大的冗员队伍，到底要精简多少人？国家要拿出多少分流人员的改革成本？

解决这两个集大成的难题需要智慧，需要时间，更需要基层经济的发展和改善治理的种种实践。　

转机正在显现

"零赋税"时代对乡镇治理意味着什么？在一些开明的乡镇干部眼中，农业税废除其实为乡镇工作带来了重大转机。

湖南衡阳县三湖镇党委书记陈文胜说，要到中央去放爆竹的不仅仅是农民，还有乡镇干部。"原来乡镇干部是被动工作，向农民要钱要粮，面太广，与家家户户面临对立。现在乡镇干部从与农民的对立中摆脱出来，走向合作。这从根本上解放农村干部，把捆在我们身上的绳索彻底斩断了。""过去的乡镇干部７０％以上精力应付任务完成，把老百姓的钱收给国家。"有长期乡镇工作经历的县"改革办"罗友叶认为，免除农业税给乡镇干部带来三个最明显的好处：一是直接减少党群干群矛盾；二是可以让乡镇干部真正把职能归位到服务，有较好的心情和精力；三是乡镇可以把工作真正放到发展民营经济上去。衡阳县"改革办"欧阳中球调查认为，农民对乡镇政权在社会治安、社会保障、经济发展等方面还是存在需要。西方经济学家称政府是"守夜人"，现在乡镇政权也应如此，"不扰民，看起来还不够，实际上起维护秩序的作用"。

对县乡分流干部来说，被迫离岗固然痛苦，但痛苦也许是暂时的。一些干部群众谈到，现在乡镇干部的岗位形同"鸡肋"。一大批乡镇干部走向社会后，解除的也许是锁链，获得的将是整个世界。他们有文化底子，有一定的管理经验和社会资源，在市场经济中打磨后，或经商、或务农、或打工回来创业，将成为农村新一批精英，带动农村的发展。

蒲城：厘定乡镇职能，整合干部资源

与乡镇体制改革的踟蹰难前、争议频仍相比，当前对乡镇政府职能的发挥与农村经济发展存在的"不适应症"问题，人们有着大致的共识。与一些地方乡镇体制改革中以机构人员高度精简为最终目标指向、以交叉任职等方式推进的改革实践不同，陕西蒲城县结合农业经济发展重整乡镇干部资源，围绕服务与管理两大职能重新整合乡镇干部资源，建立起务实、便民的乡镇机关工作运行机制，使乡镇干部在农业产业化过程中找到为民服务的切入点，在发展中推进机构和人员的精简。陕西省渭南市管辖的蒲城县，是关中地区的重要"粮仓"。去年以来，蒲城县的２４个乡镇通过机构重设、岗位重定、人员重组、职能重分进行了改革。结合县域经济的主导产业及其布局，将乡镇机构分为行政管理和经济服务两大部门。综合管理部门统一设置党政、社会治安综合治理、计划生育３个办公室。经济服务部门统一设置"两办两中心"：民营经济和城镇建设办公室，劳务输出和畜牧业服务中心。乡镇机构重新设置后，县上把选人定岗的自主权交给乡镇，通过竞争上岗等办法达到人员的优化组合。一般干部身份不变，双岗多能。全县新组建的乡镇机构共有干部１１４５人，从事行政和经济服务工作的比例为０．３４：０．６６。龙池乡党委书记刘福朝等干部说，乡镇机构设置的变化看似简单，却改变了以往重管理、轻服务的传统工作模式，构筑了服务农民增收的工作平台，为乡镇切实降低运作成本、提高运作效率打下基础。为了提高乡镇干部适应市场经济和发展经济的能力，蒲城县决定从今年起采取"带薪离岗"政策，让乡镇干部出外打工或办企业，同时促进乡镇人员分流。

衡阳：探索县乡改革联动

记者４月中旬到达采访时，湖南省衡阳县的县乡改革正如"山雨欲来风满楼"。２００５年初，湖南省衡阳市把干部臃肿、财政困难的农业大县衡阳县作为全市农村综合配套改革试点县。衡阳县在县委会挂出了"改革办"的牌子，领导小组由新任县委书记邹文辉担任。３月初，衡阳市１３名干部配合衡阳县"改革办"组成５个组，到各乡镇和县直机关与事业单位开展调查摸底。４月９日到１２日，县委书记邹文辉带队远赴湖北省监利县，了解乡镇综合配套改革和县直机关改革的经验，然后转道湖南最早的农村税费改革试点地津市，学习化解乡村债务的办法。记者了解到，目前基层干部群众盼望国家早日出台改革政策，即使一个省出台政策也有利于改革进行，避免观望、等待的局面，防止改革先行者出现与日后的大政策不一致、"翻烧饼"。

衡阳县改革思路最值得关注的是，把县乡放在一起整体考虑。当地干部认为，从难度上，应该先乡后县。从实质上来说，应该先县后乡。县"改革办"罗友叶的理由是：县级干部超编比乡镇严重得多；县级机关纯粹吃财政饭的多，不像乡镇干部能够提供服务；乡镇干部工资到位比较少，而县级机关到位齐，只有改革县级机关，才能够直接减少财政支出。

孕育中的治理新格局

中国２０００多年来第一次废除农业税，对乡村治理所产生的重大变数，远远超出一般的理解。废除农业税给农民带来经济上的好处，也许还不及政治权利的释放。像全国很多地方一样，湖南省目前正在开展第四届村民委会员换届选举工作。农业税的废除，无疑将为"草根民主"的发育创造历史性条件。

致力于在衡阳县三湖镇推进乡村变革的党委书记陈文胜说，过去，乡镇政府要靠村干部交很多钱，哪个人能收上来就能当干部。原来乡镇一年要通过收农民负担交县政府几百万财政任务，县里在给乡镇主要领导"帽子"时必然要考虑能否交"票子"。从２００５年年初开始，衡阳县取消考核乡镇主要领导时财政税收"一票否决"的制度，将其职责定位为协税。陈文胜说，现在县和乡镇经济上的依附关系已经不存在了。"乡镇民主政治的时代也已经开始了，乡村民主治理的条件已经成熟。"陈文胜乐观地认为。乡镇民主政治时代，不仅需要以人为本的服务型政府，还需要一大批有参与意识和民主意识的村民。河北省涿鹿县矾山镇党委书记赵树金告诉记者，为防止镇政府运行与村民的期盼脱节，去年９月起，他开始"自我挑战"，与炎黄农民研究中心合作，首次请来４个村的村民代表开展"乡镇干部民主评议活动"，以了解政府要怎样做才能更好地为村民服务。

在镇里的人大代表活动室，村民们你一句我一句地议论开了："我希望政府部门给农民搞些订单生产，让农民有种有销，不要走弯路。""现在有些干部只知道是镇里的，姓什么，干什么的，就不知道了。希望镇里督促农业、林业技术人员常下乡。""有的政府部门不太负责，能让老百姓评价他们，这样他们也一定会认真工作的。水委会修水渠、林业站管理的经济林、用材林，早该做的事，他们也该好好管管了。""政府部门早就该听听村民的意见了。比如秋收季节，上级农机或交通部门到村里来查车，外地车进不来，本地车又不敢跑。这严重影响农民收入。应该有农业绿色通道，这该是政府部门改革的事了。"记者在镇里采访时了解到，镇党委政府决定在２００５年改革镇里包村干部的考核细则，把干部一定比例的工资拿出来，让所包村的村民代表打分决定是否发放。镇党委书记赵树金说，希望这能激励机关干部真正到村入户为民办实事。

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