为了依法治国的理论基础之一。

　　二、依法治国的理论基础之二：权力控制论

　　（一）权力的来源要求权力控制

　　权力的内涵和外延都十分复杂。这里所讲的权力实际上是政治权力。权力从何而来，是政治学和法学探讨的重要课题。对于权力的来源，学者有不同的见解。权力如何获得的？通过什么方式获得的？盖尤斯说，“一切权利都是从人民来的。皇帝的命令何以有法律的效力呢？因为皇帝的地位是由人民给他的；官吏为什么有权力呢？因为官吏是人民选举出来的。”（6）乌尔比安认为，“皇帝的旨意具有法律效力，因为人民通过Lex regia（《国王法》）中的一段话把他们自己的全部权力授予了他。”（7）资产阶级学者更是普遍承认并论证了“主权在民”的权力根据。社会主义的宪法也一再宣布，国家的一切权力属于人民（8）。

　　随着理论的发展，主权在民已经没有疑问。人民是权力的最终来源。任何权力都是一定社会成员共同赋予的。原始社会的公共权力来自人民，政治国家无非是对原始社会公共权力的取代而已。它仍然是在人民都交出自己的一部分权利的基础上建立起来的。权力来自人民，当它一旦与人民相分离，又具有一种脱离人民的倾向和离心力。要确保权力忠实于作为其基础的人民，就必须有对于权力的必要控制，防止权力远离人民或背叛人民。人民是一个整体，人民对于权力进行控制的意志，只有通过法律才能得以表达。也只有法律才能作为人民整体共同意志的表现形式，对权力及其行使进行规范，防止权力成为没有约束的权力或者失去约的权力。也许正是因为如此，有的学者直接把权力与法律连接起来，认为权力是法律秩序的效力和实效。“人民所从属的那种国家权力不过是法律秩序的效力和实效，而领土和人民的统一就是从这一秩序的统一性中引申出来的。如果主权被认为是国家‘权力’的一种属性，这一权力一定是国内法律秩序的效力和实效。”（9）

　　（二）权力的性质要求权力控制

　　权力具有相对性、支配性、权威性，权力的这些属性提出了需要权力控制的要求。

　　权力都是相对的。权力的相对性至少包括：1、权力必须受到人民权利的制约。在二者各自基本定位的情况下，形成相互消长的关系。2、权力总是在一定地域范围内存在的。一个绝对普遍的权力是不存在的，事实上，任何权力都要受制于一定的地理范围。3、权力总是在一定社会层面上成立的。一个能调整任何社会方面的权力也同样不复存在，它要受制于社会领域的范围。4、不同性质的权力总是有所分别的。不同的权力应由不同的机构行使，权力和权力之间应当有所区别。5、不同的权力拥有者拥有着不同的权力。不同机构之间具有相对独立的性质，权力机构和权力机构之间不能混同其权力。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出应有的范围而绝对化，而泛滥，而导致权力的恶性膨胀。绝对的权力必然导致专制。柏拉图曾告诫世人：“绝对的权力对行使这种和服从这种权力的人，对他们自己和他们的子孙及其后裔，都是不好的；这种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。”（10）权力具有支配性。权力的支配性体现在几乎所有的权力定义之中。在西方，关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯认为，“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。”（11）其中，“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派生的布劳权力定义认为，权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”（12）。其中，“强加于”也同样表明了权力的支配性。帕森斯的权力定义为，“当根据各种义务与集体目标的关系而使这些义务合法化时，在如果遇到顽抗就理所当然会有靠消极情境制裁去强制实行（无论这种强制机构可能是什么）的地方，权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”（13）其中，“强制实行”也具有同样表明了权力的支配性。在我国，权威性的工具书（14）认为：权力首先就是指政治上的强制力量，其次是指职责范围以内的指挥或支配力量。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量，它可以要求人们作出某种行为，包括允许人们做什么、要求人们做什么和禁止人们做什么。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定的强制性。权力都是以相应的服从的存在作为条件的。如果不具有强制性，权力就无法强迫社会成员服从。权利强制性的实现需要法律，防止权力强制性的滥用同样需要法律。权力是具有支配性的。没有支配性的权力就失去了权力应有的性质，甚至不成其为权力。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质，也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的，这种不可缺少的属性又使对权力的法律控制成为必须。

　　权力具有权威性。没有权威性就没有权力。不论是什么学者在对权力进行定义或者论述时，都无一例外地肯定权力具有权威性。权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安，而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性，权力就没有权威性，其特定性就难以明确，强制性就难以体现，权威性就无从产生。权力的公开性是权力运行的可预测性必要条件，但权力未必能使自己的公开性得以彻底贯彻和体现。如果运用法律来规制权力并确保权力的规则性和权威性，就可能保证权力的权威性。法律的公开性和可预测性与权力的相应性质相得益彰。

　　权力相对性、支配性、权威性都决定了它必须有既定的规则作为其正常运行的保证。而能符合于权力的性质又能使权力不至于异化的规则，只有法律，只有良法而又很好地实现的法治状态，也就是只能在依法治国的社会环境之中。

　　（三）权力的行使要求权力控制

　　权力的拥有与行使可否是不同主体，是一个争议已久的问题。有的学者认为权力是不可分解的，有的学者则认为是可以分解的。在专制统治之下，权力是没有可否分解的问题。然而，代议制的产生（15），人类社会的文明进步已经使得民主成主了人类普遍的追求（不管这种追求是否成为了现实，这是另一个问题）。在民主政治中，权力的不可分解只是在根本意义上的。抽象的整体的权力属于人民，在这个意义上，权力不允许被分解。在具体的每一个权力的行使意义上，权力是可以分解，也是必须被分解的。因为人民拥有的全部权力并不都是可以由全体人民共同直接行使的。因此，权力的最终归属属于人民，整体权力也只能属于人民，但各个具体权力则必须由人民委托其信赖的个人或者组织来行使。受托代表人民行使权力的人或者组织，何以知道人民的愿望、意志，他们行使权力的行为是否是忠诚于人民的，这都需要法律。需要法律来记载和表明人民的愿望与意志，需要法律作为受托者行为的根据，需要法律作为检验权力行使是否正当的标准-法律是人民控制权力行使的手段。

　　权力行使之所以需要控制，是由权力行使的主体因素决定的。任何非整体的具体权力都是由一定国家机关及其工作人员具体行使的。各个权力主体都有自己的权力认知能力和水平，都有自己相对独立的利益，因此他们就不可能对权力具有完全统一的行使方式、程度和效果。权力主体的差异性决定了要保证权力的统一性，就必须对权力的行使进行控制。

　　权力行使之所以需要控制，是由权力行使的过程因素决定的。权力的行使是一个过程。这个过程中，除了时间的因素外，还会有各种因素介入并发挥作用。时间的变换中，会发生过程

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