机构制定的行政规章以及地方层级的省级、较大市人大及其常委会制定的地方性法规、省级、较大市政府制定的行政规章等法的形式9.之所以存在如此多位阶和形式的立法，一方面是因为依法治国的首要前提是有法可依，更重要的还在于由于我国的具体国情导致在我国应当以立法予以规制的事项呈现出“参差不齐”的格局：有的事项是涉及全国范围而有的事项仅具地方性、有的事项具有独立性而有的事项具有从属性10.国有股是全民所有制经济的重要实现形式之一。在我国，全民所有制经济是由国家代表全体人民行使所有权。所以尽管在国有股减持问题上有人提出国有股所有权并不明晰的 观点11.但考虑到这是一个涉及到国有股产权界定的更深层次的问题，可能需要更根本性法律的修订来解决，而本文仅是在现行法制框架内的一个论述，因此对此存而不论，仍在原来的框架内进行-把国有股作为全民所有制的实现形式。既是全民所有制的实现形式，就可以排除地方性立法在这一问题上的适用，国有股减持问题应当是一全国性的法律规制范围。

　　我国的全国性立法可以分为两大部分：一是由全国人大及其常委会制定通过的法律，一国务院及其工作部门的行政立法。最核心的问题在于为国有股减持法在全国立法层面上找准坐标，这涉及到的是一个立法权限划分的问题。对此，《立法法》从规定应当由法律加以规定的事项角度为我们区分一事项应当由哪一级立法予以规制提供了思路。尽管在《关于<中华人民共和国立法法（草案）>的说明》中没有对该法所进行的立法权划分作出更深刻的理论说明，仅仅表述为：“根据宪法规定，总结实践经验，草案着重对应由全国人大及其常委会立法的事项作了进一步明确。”12但我们可以从这些规定中发现在其背后的关于立法权限划分的一般原理，并且这些划分原理也可以适用于其他层级之间的立法权限划分。

　　立法法关于法律保留原则的规定，体现了立法权限划分的一般原则即“重要性原则”。所谓重要性原则是指我们首先要根据每一层级立法权限所处层级给出一个与该层级相对应的重要性框架，然后为每一个进入立法权限考量的事项根据该事项本身的性质测定一个重要性指标。一个所要规制事项的重要性一般体现在两个方面：一是该事项涉及的范围大小，一般来说涉及范围越大的事项就可以认为其重要性越高；一是该事项对社会利益以及对作为社会成员的公民的权利所能产生影响的深度。最后，把测定的该事项的重要性指标和立法权限的重要性框架建立一个对应关系，就可以得到划分立法权限的解决方案。

　　用重要性原则来考量国有股减持在中央层级的立法权限划分问题，首先要做的是对全国人大及其常委会的立法权限和国务院制定行政法规的立法权限以及国务院部门制定行政规章的立法权限三者的重要性进行确定。毫无疑问，三者的权限是呈递减趋势的：人大及其常委会的立法居于最高地位，承担国家生活中最重要事项的立法工作；国务院的立法权次之，其承担为了执行法律而进行的执行性立法和在其职权范围内的创制性立法；国务院各部委和直属机构的立法权限在中央立法权限体系中处于最低位置，只享有执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项的立法权。

　　确定了三个立法主体的立法权限等级及其重要性，接着要做的是对国有股减持这一问题的重要性进行确定。首先，正如前面论及的，在本文视野中的国有股问题是一个全国性的问题。第二，从国有股减持这一问题的影响深度来看，其涉及到重大的、超巨额的国有资产转让，将对未来的中国国民经济和中国证券市场走向产生重大影响，如何操作这一过程将对我国的经济社会产生重大影响。因此，国有股减持问题是一个全国性的、对国民经济能产生广泛深远影响的事件，符合立法法中所规定的“基本经济制度”的特征。依照立法权限划分的一般原则即“重要性原则”以及我国立法法关于有关基本经济制度的立法必须由法律加以规定的条文，可以得出结论，国有股减持的立法规制任务只能由全国人大及其常委会来承担。

　　另外，从物权的一般理论来看，所有权是物权中最重要的权利，而处分权是“所有权内容的核心，是所有权的最基本的权能”“是决定财产命运的一种权能”13.因此，理论上要求处分权能“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得随意处分他人所有的财产”14.从我国国有股的法律地位来看，一切国有股都归全体国民所有即由全体人民享有所有权。因此，相应国有股的处分权也只能由全国人民来行使。减持国有股无疑就是一种对国有股处分权的行使，自应由全国人民来决定减持的方案。但全国人民即国有股的资产所有者处于极为分散的状态，这使任何个人对应属于自己的一份财产都没有独立的支配权。在我国的宪法地位中，全国人大和全国人大常委会是代表全国人民表达意志的机构，由全国人大或其常委会在权衡各方面利益的基础上，制定相关的法律、法规，以便在国有股减持过程中有法可依就是合适的了。

　　三、立法过程中的主体：一个面向程序的考察

　　确定了国有股减持法的位阶和立法主体，要继续探讨的是更具操作性的问题-立法过程中的参加者应该有哪些？

　　按照一般的立法过程，一个法律的产生需要经过两个重要的阶段即提出法案阶段和法案审议以及表决通过阶段15，与这两个阶段分别相对应就有两个主体-提出法案的主体和审议表决通过法案的主体。其中，审议以及表决通过法案的主体和法律的位阶以及立法权限的划分密切相关，我们已经在上面论述过这个问题；提出法案的主体则即使在法律是同一位阶情况下也随法案的性质变化而变化。另外，立法的民主化原则16要求立法应该在一个充分的以公共讨论为特征的集思广益的民主立法过程中进行。特别是，随着经济社会的发展，社会利益呈现多元化趋势，在一个公平的平台上进行立法，有利于避免“多数人的暴政”。在这样的要求下，我国立法法规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”并且，立法法还规定了在立法过程中发扬人民民主的方式：“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在这个意义上，引入一个立法过程中的“意见主体”就是非常重要的了。

　　既然已经确定了国有股减持法的位阶和与之相对应的立法权限主体，这里我们需要做的就只是要考量该立法的提案主体和意见主体。通常，确定一个法案的提出主体和意见主体直接和该法案的性质和需要解决的问题相关。

　　国有股减持所需要解决的问题在财政部公布的国有股减持方案中表述为募集社会保障资金。这一减持目的在政策出台后遭到市场和社会各界的抨击，在各方多元讨论的前提下逐步形成了比较完善的关于国有股减持的目的方案。吴敬涟先生的观点是这方面集大成者，他认为国有股减持要解决的问题是：归还国家对老职工的社会保障欠款、平稳恢复沪深两市“非流通股”的流通性、实现新公司的“全流通”17.确定了国有股减持的目的所在，就比较容易把握在国有股减持立法过程中的提案者和利益相关者，其中利益相关者就构成这项立法的意见主体。

　　最初的国有股减持法律文件是由财政部制定并通过和发布的。后来这个规定遭到市场的阻击被国务院叫停，证监会接过了这项差事开始行使提案权甚至是立法权。但证监会是否是一个合适的提案主体呢18？从证监会的职能定位来看，其主要负责股票市场的调控而并不拥有国有资产的管理权力。因此，由证监会提出国有股减持的法案并不是合适之举。其实，国有股减持法的提案主体除了财政部、证监会之外，进入大家讨论视野的还有社保基金理事会。但从社保基金理事会的职能上看，其并不直接拥

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