按照宪法的规定来决定战争与和平的问题，也可以在事后进行监督5和在未来收回这项授权6。绝对不能将《反分裂国家法》第八条的规定理解为全国人大放弃或转让了宪法授予其专有的战争决定权7。

四 《反分裂国家法》第八条的宪法评价──以字面解释为基础

　　根据第八条的文字表达，该授权条款的内容有这样四个方面的特点值得注意：

（1）目的明确，手段宽泛。

　　该条规定的重心系为在分裂成为事实或即将成为事实之情况下，国务院与中央军事委员会得采取「非和平方式及其他必要措施」来维护祖国的统一。该条款的目的是十分明显的，即「捍卫国家主权和领土完整」，但是对于可采取措施的规定却十分宽泛。首先，《反分裂国家法》所使用的「其他必要措施」一词具有很强的包容性，究竟包含哪些措施并没有明确指明，事实上，为了维护统一，可以采取的措施将涵盖经济、政治、文化等各类手段。其次，「其他必要措施」与「非和平方式」的关系没有明确。既可以将这些「其他必要措施」理解为能独立使用，也可以理解为必须配合于「非和平方式」而使用。还有，该条款也没有限定采取这些措施的方式、地点、时间。仅就战争行为而论，根据《反分裂国家法》授权，不仅可以对台独分子使用武力进行打击，也可以对第三国等其他物件宣战；不仅可以在台湾地区使用战争手段，也可以将战争行为扩大到台湾以外的地区；不仅可以用迅捷的突袭手段实施类似于「斩首」行动的军事打击，也可以进行正面的持久的军事交锋。

　　仅就字面而论，对该条所授权采取的措施应做最宽泛的解释。当发生分裂事实或重大事变等情况下，国务院和中央军委可以采取一切手段，这些手段只要符合「维护统一」的目的，就属于合法合宪的行为。当然，「必要」一词对于这种极为宽泛的自由裁量权来说，仍可以构成比例原则的约束8。首先，手段与目的应保持一致，只有在分裂已成为或即将成为事实的情况下才得使用「非和平方式和其他必要措施」；其次，如果尚可利用较缓和的手段──如经济封锁、政治压力、和平谈判等──来防止和缓解分裂的趋势时，应尽可能不使用极端的军事手段；第三，在采取这些必要措施的时候，「国家应尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当利益，减少损失」（《反分裂国家法》第九条规定之）。

（2）关于国务院和中央军事委员会在采取非和平方式与其他必要措施的过程中发挥何种作用，或进行何种分工，《反分裂国家法》并未明确规定。

　　该条第二款的规定，并未明确划分国务院和中央军事委员会的分工。按照汉语的语言逻辑，存在两种可能的理解：一种理解是，所有这些「非和平方式」和「其他必要措施」都必须经国务院和中央军事委员会共同决定；另一种理解则是，根据国务院和中央军委所拥有的权力的性质进行分工──动用武装力量的「非和平方式」由中央军委决定，不需要使用武装力量的「其他必要措施」则由国务院来决定。尽管《国防法》中关于国务院和中央军委的职权的内容可以成为分工的依据，但是至少对于《反分裂国家法》中的战争决定权的归属，《国防法》并未提供明确答案。或许，值得参考的是《国防法》第十四条，「国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。」未来，如要明确地解决这一悬疑，可以采取以下两种办法：（1）由全国人大或全国人大常委会对这一问题以法律解释的形式做出具体规定；或者（2）由国务院和中央军委联合以法规的形式对如何执行反分裂法第八条做出具体规定。根据中国的法制经验来看，运用第二种办法的可能性似乎略大些。当然，即使不采取上述两种积极办法解决这一悬疑，也并不会在实践中妨碍国务院和中央军委对该项授权的运用，因为在没有法律解释或补充立法的条件下，国务院和中央军委单独决定或者联合决定的做法都应被看成是符合《反分裂国家法》之规定的。

　　尽管如此，这种根据宪法规定而进行的事后监督，仍是缺乏可操作性的。起码在现有的制度框架中，并不存在事后监督的程序性规定。

（4）全国人大及其常委会只拥有撤销权（事后否定权）而没有事后批准权。

　　撤销权和事后批准权都属于事后的监督权，但两者的性质是不一样的。以美国为例。美国的国会对总统决定的战争行为既拥有事后批准权，也拥有撤销权。美国的《战争权力法》10要求总统下令采取的海外战争活动，除非获得国会的授权，否则必须在六十天内（最多可延长至九十天）结束。根据此类规定，总统下令采取的战争活动，如果事后未获得国会的批准和授权，在六十天（最长九十天）后即丧失合法性。另一方面，国会在六十天（或九十天）内的任何时刻，都有权以两院共同决议的形式下令立即撤回武装部队。前者属于事后的批准权，后者属于撤销权。这两种权力虽然目的一致，都是为了监督、控制总统的权力，但是表现形式和后果迥异。就撤销权而言，如果国会未行使该项权力，则总统的行为并不违法；就批准权而言，国会如未行使，则总统行为即属于违法。可见，撤销权是消极权力，而批准权是积极权力。

　　根据宪法和《反分裂国家法》，全国人大和全国人大常委会所拥有的监督权只包含撤销权，而不包括事后批准权。也就是说，在国务院和中央军委向全国人大常委会报告之后，只要全国人大常委会或者全国人大不以作为的形式行使撤销权，那么国务院和中央军委的决定和措施将被推定为是合法有效。相对而论，对国务院和中央军

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