统对议会的监督与制约关系,虽然包含着签署权、否决权等属于实体性的总统权力,但是,这些权力显然都是通过法律程序进行的。没有程序的国家行为不仅在法律上行不通,而且是危险的。没有程序意味着没有对立观点的反诘、质疑、约束,没有理性反思,因而权力行为就会变得随意和随机。
    
    
    宪法上的国家权力运行程序能够促进民主的发展,进而增进公民对政府的信任感,并对经济发展产生积极的作用。以政府与税收为例,什么样的政府最可能从社会中汲取足够的财政收入呢?实证研究表明,情况并不像通常的概念化理解———政府越弱,人民越自由,人民越自由,税赋越低。以15—18世纪的欧洲为例,在专制政体的西班牙和法国,税收相对于实行代议制的荷兰和英国实际上要少得多。这种差别不能仅仅用经济水平来解释。荷兰和英国给人们参与决策的机会,人们相信由代议机构作出的决定具有合法性,因此更愿意依法纳税。反之,在专制王权下,征多少税,征什么税,向谁征税,征收的税款如何使用都是王室说了算。因此,人们千方百计地逃税,致使政府税收工作代价高而成效低。此外,专制政体下的王权常常拖欠应付债款的本息,代议制政体下议会可以迫使王室按期偿还债款的本息[3]。
    
    
    我国中央与地方各国家机关自20世纪80年代中期以来开始重视法律程序的作用,从立法机关来看,全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、国务院行政法规制定程序、省级人大有关地方性法规的制定程序的规定都有了相应的程序依据。从行政机关来看,我国行政处罚法就是一部关于行政处罚程序的法律,也是我国关于具体行政行为的第一部程序性法律。政府的抽象行政行为也有了一些程序性的规定,比如政府规章备案程序等,一定程度上改变了长期以来国家公权力行为轻视程序的状况。但是立法机关对“一府两院”的监督程序一直没有设计出来,有些省市尝试过人大对“一府两院”的监督,但是实际上没有对政府的监督程序,只有对两院的监督程序,但不少规定已不符合司法机关性质的要求。
    
    
    三、合宪性监督程序
    
    
    宪法自身的程序,包括合宪性监督程序,宪法制定、修改和废止的程序。关于修宪,在历史上存在过能否修改宪法的争论:有的注重宪法的灵活性,说可以修宪;有的注重宪法的稳定性,说宪法不能修改。②这本身就说明宪法修改程序的重要性。通过对修宪程序的设计,是可以缓和宪法稳定性与灵活性之间的矛盾的。当然其中更为重要的应当是合宪性监督程序,又称违宪审查程序或宪法解释程序。
    
    
    司法审查同宪法本身一样古老,缺了它,宪法制度就绝不会实现[4](Ｐ286)。如果说美国1787年宪法代表着现代成文宪法的产生的话,那么,现代宪法的历史就是合宪性监督的历史。在美国宪法的违宪审查制度的示范作用下,欧洲各国宪法的违宪审查制度也发展起来了。欧美两种违宪审查模式虽有明显区别(参见图表),但有人认为它们殊途而同归:第一,两者目的相同,即都是为了保证基本人权免受政府机关尤其是立法机关的侵犯;第二,两者都试图在国家和其组成实体之间保持平衡;第三,两者在保障权力分立方面也有相同的任务;第四,两者都对国家最高职务的选举争议进行裁决,或对向最高统治当局的控告进行裁决;第五,两者都被赋予了重要而又棘手的使命———用法律措辞处理政治问题,在欧美都有惹恼行政机关和立法机关的危险;第六,在两种制度中,法院都遭到这样的批评———要么太懦弱,要么是太“能动”、太大胆[5]。
    
    
    许多问题,包括某些政治冲突问题①能够通过正当程序获得成功解决,这在美国宪政体制中是最典型的。两个世纪前,1800年的总统大选中联邦党人惨败,三年后引发的联邦党人法官之一马伯里诉新总统的国务卿麦迪逊案件,揭开了美国司法审查史的第一页。这是一个十足的政治性纠纷。②20世纪30年代,最高法院与罗斯福“顶牛”,法院作为保守势力与总统形成了制衡关系。罗斯福总统所坚持的“只要目的可取,几乎任何手段都被视为正当的这种态度不可避免地导致同最高法院的一场冲突,因为最高法院一个世纪以来已习惯于依立法的合理与否进行裁判”。最高法院最后推翻了政府的全国复兴法案,这不仅是在其宪法权力范围之内的,而且“从一个设计不周的措施中拯救了全国”[4](Ｐ293)。可见,司法审查程序可以避免非程序的政治纷争中的难题。托克维尔分析美国宪法时说,允许私人弹劾法律,使对法律的审判与对人的审判紧紧地结合起来,还会保证法制不轻易地受到攻击。由于采用这种办法,法制才不再天天受到政党的侵扰。所以,这样的程序有利于公共秩序,而且有利于自由[6](Ｐ114)。
    
    
    当然,司法审查在国外也颇受指责。我们并不认为违宪审查权惟有交给法院行使才是最理想的，但是我们有足够的理由相信,对于政府以及地方立法的合宪性审查必须有完整的制度,它应当具备这样三个要件:其一,必须设立一个权威的机构,超越于除议会之外的一切机关之上;其二,该机构的成员必须有类似于职业法官的专业素养并具有政治与物质利益的保障,不受任何法律之外的意志左右;其三,它的程序必须有对立面的设置,而且须在正当处理证据与信息的前提下做出最后的裁决。
    
    
    人们或许会为违宪审查机构(不一定是法院)审查政府行为所造成的效率问题、政见统一问题担忧。其实,这个机构保持这种谨慎和保守的立场是必要的,它与政府间的这种关系从根本上是保证了社会经济发展的安全,保障了人民的自由和权利。“司法审核并非阻挡变革的绝对障碍,它大不了只能将过程加以拖延,并使得制宪机构必须对有关的原则加以否定或加以重申”[4](Ｐ296)。从另一方面来看,违宪审查的结果避免了某项法律给公民可能造成的损害。以美国为例,虽然只是导致该违宪的法律对于个案丧失效力,但是,“利益受到损害的人就会找到方法不去履行该项法律所规定的义务,以致此类诉讼案件开始增加,而该项法律也将变得无力。不是人民修改宪法,就是立法机构宣布废除该项法律,结果两者必择其一”[6](Ｐ113)。
    
    
    综上所述,宪法应当确立正当程序原则,并将它落实到制度上。比如现行宪法实际上已经赋予了全国人大常委会对宪法和法律进行解释的权力,但是由于没有审查程序的规定,因此这项重要的权力基本没有得到行使。我国现行宪法没有规定正当程序原则的条款,这固然与中国缺乏程序法观念和传统有关。如果在适当的时机以修正案形式规定这样一条原则,将有助于增进对法律程序的重视,有助于尊重和保护公民权利(正当程序原则与公民权利保障之间存在着紧密的联系),也有助于对国家权力进行必要的控制,更有助于宪法的真正实施。事实上,正当程序的规定遍及我国现行的许多法律之中,以宪法原则的形式加以概括性地规定只会加强各部门法之间在这个问题上的统一化。 参考文献:
    
    
    [1]　季卫东.法律程序的意义[Ａ].法治秩序的建构[Ｃ].北京:中国政法大学出版社,1999.8.
    
    
    [2]　奥德舒克ＰＣ.立宪原则的比较研究[Ａ].公共论丛———市场社会与公共秩序(第2卷)[Ｃ].北京:三联书店,1996.
    
    
    [3]　王绍光.分权的底限[Ｍ].北京:中国计划出版社,1997.134.
    
    
    [4]　哈耶克.自由宪章[Ｍ].北京:中国社会科学出版社,1999.
    
    
    [5]　法沃勒路.欧洲的违宪审查[Ａ].亨金路,等.宪政与权利[Ｃ].郑戈,等.北京:三联书店,1996.32.
    
    
    [6]　托克维尔.论美国的民主(上卷)[Ｍ].董果良.北京:商务印书馆,1997.
    
    
    注释：
    
    
    ①这里用“某些政治冲突问题”,是为了与真正的“政治性问题”相区别。美国1962年“贝克诉卡尔案件”中曾界定过司法性和政治性问题,认为只有司法性问题才可以提起诉讼。所谓“政治性问题”是指联邦宪法直接规定由国会和总统加以解决的问题;在司法上无法找到解决标准的问题;不经非司法的政策决定就无法决定的问题;由法院来处理

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