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中央与地方权限划分:国际比较与借鉴
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 12:45:31   点击数:[]    

,有权制定和修改法律。《立法法》并具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。同时,依照《地方组织法》和《立法法》的规定,省级和较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。根据《宪法》和《民族区域自治法》,民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化和特点,制定自治条例和单行条例,报请批准后施行。根据两个《特别行政区基本法》,香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公布即生效,这些法律虽然须报全国人大常委会备案,但备案不影响法律的生效。

  2.行政领域权限划分。中国行政事务十分纷繁复杂,宪法没有具体列举哪些行政事务归属中央,哪些归属地方,哪些既可由中央管理也可由地方管理,而是原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。《地方组织法》规定,县级以上的地方人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

  国家具体划分中央与各省、自治区、直辖市的国家行政机关职权时,需要考虑的因素大致有以下几个:

  (1)领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者,应由中央负责;凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的,则应归该行政区域内的地方人民政府负责,如全国性经济区划、大型铁路或公路干线、大电网等的兴建或管理等,应归属中央负责;为了便于管理,中央有关部门可以设立派驻地方的机构负责上述事务。

  (2)行政机关领导或管理事务的能力。凡事务的举办或管理需要大量人、财、物者,应归属中央负责;凡事务的举办或管理所需人、财、物,地方能够筹措和集中者,则宜归属地方。

  (3)行政机关的职能。中国地方各级人民政府既是地方国家权力机关的执行机关,又是整个国家行政机关体系的一部分,具有双重职能。根据职能和权限相一致的原则,地方人民政府在法律规定的职能范围内,应有相应的职权。

  (4)不同地方的特点。一是同一类事务在中央与一般地方、民族自治地方、特别行政区之间的权划分不同。一般地方的国家行政机关有一般地方事务管理权,民族自治地方的自治机关则有除一般地方事务管理权以外的自治权,而特别行政区则享有对特别行政区事务管理的高度自治权。二是同一类事务在中央与一般地方的不同经济、社会发展水平地区之间的职权划分不同。如国务院批准深圳、厦门、大连、宁波、青岛市实行计划单列。

  (5)事务本身的重要性。凡事务在国家生活中有重大影响者,归属中央管理,其余划归地方。如根据《宪法》,国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分,而省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

  三、中央与地方关系的科学化、法治化

  如何划分中央与地方的权限,要受各国政治、经济、文化、历史传统等因素的制约,不可能有统一的模式,但总有一些可遵循的规律可以把握。借鉴西方国家有限政府的理念、依法实行地方分权的经验,探求我国中央与地方关系的发展进程,可以得到以下几点启示。

  (一)正确认识政府职能的有限性和各自利益关系

  划分中央与地方权限,首先应看到,政府是有限政府,政府的权力是有限的,要受到监督和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分,就是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡。

  中央与地方的职权划分,归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。我国是社会主义国家,中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益,但不可否认,中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”,对于我们这样一个大国,仍然“是一个十分重要的问题”。[2]

  改革开放的经验已经证明,一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府,是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是,中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力,而不应是所有的国家权力;中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着,中央与地方之权应该是分立的,在法律规定的范围内,地方政治共同体也有一种意志要表达和执行。

  邓小平曾将“权力要下放,解决中央和地方的关系”视为中国政治体制改革包括的三项内容之一。党的十六大也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限”。

  《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分,逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”

  (二)合理、科学划分与配置中央和地方职责权限

  1.科学、合理地划分中央与地方的事权。遵循在中央统一领导下,充分发挥地方积极性和主动性的宪法原则,本着既要加强中央的宏观调控、确保中央政令统一,又要增强地方活力,同时有利于建立统一的全国市场、有利于中央宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的精神,科学、合理地划分中央与地方的事权。一般而言,凡是关系到全国整体利益的重大事务,要集中到中央统一立法和管理,仅涉及到地方的事务,由地方在不抵触法律、行政法规的前提下制定地方性法规和规章并自主地管理;凡实施范围关系到全国的事务,应由中央立法、决策和管理。

  2.要按照中央与地方政府的事权划分,合理确定中央与地方的财权和对国有资产等管理权。一是进一步规范中央地方的分配关系,逐步建立和完善规范的中央财政对地方财政的转移支付制度;二是要根据经济社会事务管理责权的划分,逐步理顺中央和地方在金融、投资等领域的职责,特别是要在坚持国家所有的前提下,建立中央政府和地方政府对国有资产的管理体制。

  (三)逐步实现中央与地方关系的法治化

  中央与地方关系的法治化,既是市场经济发展的必然要求,又是民主政治的应有之义。针对我国中央与地方关系的主要问题,应逐步使中央与地方职责权限由宪法或法律明确规定和具体划分,并受宪法和法律保障。

  1.完善现行宪法中的有关规定。如进一步明确各类地方政权组织,包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区的职权,具体列举哪些行政事务归属中央,哪些归属地方,哪些既可由中央管理也可由地方管理;并且,从长远发展看,应随地方制度的深入改革和权力进一步下放的进程,逐步确立地方政府在中央监控下的自主管理原则。

  2.抓紧研究制定中央与地方在行政管理领域,包括金融、投资和社会保障等领域的分工和职责的法律规定,并制定中央与地方收支划分法律规定。为了协调中央与地方关系、减少部门对地方的直接干预,可以考虑借鉴有的西方国家的做法,明确由中央某一部门具体研究拟订有关中央与地方的关系事务。

  3.分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。随着政治体制改革的深入和政治文明建设的进展,地方各级人大之间的权限和地方各级政府之间的管理职能的范围和内容,将存在一定的差异,因此应当制定单行的地方各级人大和地方各级政府组织法,对地方各级人大和地方各级政府的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序等分别作出具体规定。

  4.不论修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系,都要按照宪法和法律规定的民主程序,建立健全中央与地方的互利合作关系和地方利益的表达、协商和平衡机制,并建立对中央与地方权限争议的裁决机制

  注释

  [1]美国《加利福尼亚州宪法》第11条第5款a项(SEC.5.(a),ARTICLE 11[LOCAL GOVERNMENT],CALIFORNIA CONSTITUTION)。

  [2]毛泽东著作选读下册[M].北京:人民出版社。1986.729-730.

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