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论建立我国行政诉讼中的确认无效诉讼制度
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:23:11   点击数:[]    

问题解释》在原有的撤销判决之外,增设了确认无效这一判决形式,但它并没有规定确认无效的特别诉讼程序。所以不能据此认为在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度。“虽然无效性属于实体法范畴,但其根本意义首先表现在程序法方面。”[13](p.253)无效行政行为的实践,必须得到程序法的支撑。如果没有特别的诉讼程序,无效行政行为的法律规定在实践中将成为一纸空文。如果确认无效诉讼与撤销诉讼在诉讼程序上完全一样,确认无效判决就不具有任何独立存在的价值。所以,要使确认无效判决真正具有其独立存在的价值,必须在诉讼程序上使确认无效诉讼与一般的行政诉讼相分离。笔者认为,确认无效诉讼的特别程序应当包括以下内容:

  1.确认无效诉讼不受起诉期限的限制。因为无效行政行为属于自始、当然、确定无效。这就意味着,无效行政行为从作出时就不具有任何法律效力,作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效,相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效;无论相对人是否主张无效,法院或其他有权机关是否确认无效,无效行政行为均属无效,任何人可以忽视其存在而不予尊重和执行;无效行政行为的内容绝对不可能被法律所承认,它不仅从一开始就无效,而且不因事后的追认、转换等补救或时间经过而变为有效。

  2.确认无效诉讼应以行政确认程序为前置条件。对于无效行政行为,作出无效行政行为的原行政主体及其上级行政主体有权依职权或依申请确认其无效。如果原行政主体或上级行政主体已经依职权确认无效,说明关于行政行为是否无效的争议已经得以解决。此时确认无效诉讼自然没有存在的前提和必要。故为防止滥用确认无效诉讼,可规定相对人在提起确认无效诉讼前,必须先向原行政主体或上级行政主体请求确认无效。如果原行政主体或上级行政主体确认行政行为为有效或在法定期限内未予答复,则可向法院提起确认无效诉讼。

  3.在确认无效诉讼中原告负有举证责任。行政诉讼法第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。” 《行政诉讼若干问题解释》第26条进一步规定:“在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。” 2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)第1条又规定:“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定,被告对作出的具体行政行为承担举证责任,应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”很显然,在行政诉讼中,如果被告不提供作出具体行政行为的证据或者提供的证据不能证明具体行政行为合法,法院只能认定该具体行政行为违法而予以撤销或确认其违法,而不能认定该具体行政行为有重大且明显的违法而确认其无效。所以如果相对人向法院提起确认无效诉讼,在行政诉讼中只能由原告对行政行为无效承担举证责任。这不仅是必要的,而且也是完全可行的。因为在行政诉讼中,法院的调查取证权受到非常严格的限制,[⑧]期望通过法院的调查取证进而认定行政行为无效是不可能的。另一方面,由于无效行政行为系具有重大和明显违法情形的行政行为,对普通相对人来说是容易识别的,原告并不存在举证上的困难。因此从举证责任的分配来看,由原告来证明行政行为无效也是合理和可行的。

  四、确认无效诉讼与撤销诉讼的关系

  关于确认无效诉讼与撤销诉讼的关系,有两种模式可供我们选择:一是德国模式,即把确认无效诉讼和撤销诉讼视为适用于不同对象的完全并列的两种诉讼类型。在德国,被诉行政行为无效的,公民仍然可以提起撤销之诉,也就是说,行政行为是违法还是无效不影响起诉的适法性。因为违法的——可撤销的与违法的——无效的之间的界限在具体案件中很可能是模糊的,因此选择适当诉讼种类起诉的风险不由原告承担。在适法提起的撤销之诉中,查明行政行为无效的,作出确认判决。此时撤销诉讼就转变为确认诉讼。[13](p.254)在台湾地区,如果“行政法院”认为原告请求撤销的对象为无效行政处分,可要求原告变更诉讼请求,将撤销诉讼转换为确认诉讼。如果原告不愿变更,则原告之诉因欠缺诉讼对象之诉讼要件,应以裁定驳回。[14](p.185)二是日本模式,即把确认无效诉讼看成撤销诉讼的补充诉讼类型。因为在日本,无效确认诉讼可以说是“乘坐定期公共汽车”而晚了点的撤销诉讼。所以作为在诉讼上的体现方法,二者以各种方式相互关联:(1)即使在撤销诉讼中主张了属于无效原因的瑕疵,只要作为撤销诉讼来审理也足够了;(2)在起诉期间内提起了无效确认诉讼的情况下,作为撤销诉讼来处理;(3)在无效确认诉讼中主张了不过是撤销原因而已的瑕疵时,请求将被驳回。[15](p.404-405)

  如果仅仅从理论出发,确认无效诉讼确实填补了一个漏洞:自始无效的行政行为是没有效力的,所以本来就不可能通过某一形成之诉予以撤销,因为根本就不存在有待形成的东西。[16](p.323)但是,建立无效行政行为制度的主要目的在于为相对人提供足够的救济,所以确认无效诉讼的存在价值主要体现在诉讼之前起诉期限的延长和救济途径的选择上。因此确认无效诉讼制度的建立应当着眼于这样一个问题,即相对人对于本来应该在起诉期间内提起撤销诉讼而没有提起的情况下,是否开拓救济途径、承认给予其特别救济。而在诉讼阶段,即使是对于无效行政行为,通过撤销诉讼来处理,不仅同样可以排除行政行为的效果,而且可以减轻原告的举证责任以及法院出现错误确认的风险。所以,如果相对人在起诉期限内提起行政诉讼,法院通常可以甚至应当作为撤销诉讼来处理。只有当原告明确提出确认无效的诉讼请求时,确认是否无效才成为必要。

  [参考文献]

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  [7] 王名扬。美国行政法(下册)[M]. 北京:中国法制出版社,1995.

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  [9] 伯纳德施瓦茨。行政法[M]. 北京:群众出版社,1986.

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