于“双怠速标准”地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准，但由于未执行“通告”中关于所指的车型必须到“各汽车制造厂家认定的特约维修站”安装电控补气和三元净化器的规定，所以无法通过汽车年检，“通告”成为限制其使用交通工具、影响其财产权利的行政行为。由此可见，法院不能对抽象行政行为进行审查的处理方式既不符合行政诉讼法监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者其他组织合法权益的诉讼目的，也难以解决已经发生的行政争议。从本案的结果看，由于存在现行法律的障碍，法院未对被告的抽象行政行为进行审查，本案以原告最终败诉告终。

    本文要郑重指出的是：行政立法的目的是要达到行政的目的，两者应该是统一的。行政部门行政的惟一目的是对汽车尾气的治理，而不是在使用指定的某种产品的基础上的汽车尾气达标治理上。这就形成了立法与执法的悖论。政府在发布指南性文件或推荐优选的社会产品或服务时，更应当遵循市场经济的规律，借鉴社会契约关系原则，实施政府治理。

    从此案件的审理依据和判决结果来看，对行政的抽象行政行为的不可诉讼的法律规定来看，行政立法的不合理性的结果损害了公民的权益；从权利角度看，立法过程的不合理，是对公民权利的实质侵害。

    这是本文讨论的关于行政法立法冲突的观点。

    二、关于行政法执法

    行政执法与行政立法有同等重要的地位，就结果而言，行政执法更具有现实意义。行政执法更体现政府行政的实际意图。但是，行政执法要按照行政法的有关规定执行，否则，对行政相对人权益的损害将是直接的。

    下面再举一个案例：运煤司机李某驾驶一辆超载的运煤卡车从S省经B市到T市。由于该车超载，按照行政法的有关规定，S省、B市、T市的道路管理部门分别给予了同样的处罚。按照《行政处罚法》的“一事不再处罚”的规定，李某提起行政复议。其结果是，各地道路管理部门分别答复是：他们按照有关法律执法，处理适当，没有违反“一事不再处罚”。本文在这里不就处罚的多次性进行讨论，在这里要讨论的是处罚的目的，即执法的目的与法律立法精神和行政目的的统一性问题。政府道路管理部门的职责是维护道路的安全、畅通，保证公民使用道路的安全，这是有关法律、法规制定的惟一目的，也是行政的惟一目的。就本案例而言，三个地方的道路管理部门的具体行政行为并没有真正达到行政的目的，甚至违背了行政的目的和立法的精神。

    可以很简单、很普遍地假设，道路管理部门的行政执法是维护道路的安全、保护公民使用道路的安全性；而道路管理部门在具体执法过程中只注重了形式上的罚款的具体行政过程，却没有使超载的车辆在管理过程中达到符合安全运输标准的行政目的，也就是说，没有对超载这个危害道路安全的问题实施具体的行政干预与强制解除危险的行政行为，依然维持了超载车辆对道路安全的危害性、对其他使用本道路的公民的危害性，可以认为这是行政部门和行政执法人员的不作为行为。这种行为违反了其职业道德、职业规范和有关法律。因此，上述三地的道路管理部门在执法过程中违法了，违背了立法精神。

    现实生活中行政执法的具体问题很多，多是这样的执法违法的行为（如《北京晚报》2003年6月19日第13版），具体讲就是违背行政法立法原则，只注重执法过程，没有达到执法目的的行为；甚至借执法之名行违法行政之实。

    三、关于行政立法与行政实施的冲突

    本文较为简单地举例讨论了行政立法与行政执法问题。这些问题的出现，实际反映了对待权利观念上的差异。立法须尊重的是权利来源这个核心问题，执法同样是这样。这种冲突的本身反映了目前行政依然是权利行政的观念，即“天赋权利”的延伸和发展。

    实施立法的权利和职责在国家立法机关，从法理和事实上都没有争议。但是实际运作当中将权利的惟一来源的公民排除在立法过程之外，就体现了国家机关将公共权利视为独享的权利了。这种授权与权利惟一来源的冲突的核心是否定权利来源，即国家权利的民有、民享以及国家的民治性，依然是精英治国的观念。

    世界银行在其1997年的世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：⑴确定法律基础；⑵保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；⑶投资于基本的社会服务和社会基础设施；⑷保护弱势群体；⑸保护环境。[4]为实现上述目的，国家建立的本身就奠定了公权的使用。实施行政的权利和责任在政府，这是不能被否认的。但是，行政和行政执法的目的在于普遍维护公民的权益，而不能损害公民的基本权利。如果行政执法的目的损害了公民权利，这种行政及其执法的公权必将回归于民，如民众起义、政府更迭。出现上述行政执法的问题，其本质依然是将政府的行政立法权和行政执法权看成独享的权利，只考虑到权利的使用，而不顾及权利运用的目的。推行公民监管政府与社会舆论或政党监督政府的行政行为成为新公共管理的主要内容，也是社会发展的趋势。

    另外的一种冲突表现为国家权利与公民权利的冲突。这种冲突体现在行政立法与实施的过程和结果上。没有人可以否定自国家建立以来所固有的权利——国家权利；同时，同样不能否定为建立国家而固有的公民的权利。这两种权利的同时存在是国家存在的基础。不可以想象只有国家权利而没有公民权利，就像是奴隶社会。同样，不可以想象只有公民权利而没有国家权利，就像是原始社会。但是，必须看到，这两种权利有一种是另一种的根源，这个根源权利是公民权利。只有在清晰地认识权利之间的从属关系，理顺相互关系，冲突才可以避免。国家权利一定要服从公民权利。当然，这里的公民权利是全体公民的权利总和，而不是单个或部分公民的权利。

    人类自结成社会、组织国家以来，关于权利的争论和斗争就从来没有停止过，也不会停止。解决冲突的惟一方式就是正本清源，还事实的本来面目。享有权利就要履行义务，国权与民权是一样的。

    四、结　论

    本文以行政法为对象，从行政法的立法和实施角度，简要讨论了行政法现实冲突的问题。本文的基本观点是：全体公民权利是所有国家权利的惟一来源。在我国现在行政法立法与实施中的冲突问题可以依据权利来源的原则调整。

    参考文献：

    [1]张正钊 行政法与行政诉讼法[M] 北京：中国人民大学出版社，2001。

    [2]全国干部培训教材编审指导委员会 公共行政概论[M] 北京：人民出版社，2002。

    [3]江泽民 在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[M] 北京：中共党史出版社，2001。

    [4]欧文E休斯 公共管理导论[M] 北京：中国人民大学出版社，2001。

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