，解决之道无非是分明公私，规范于内；于外则予以权力制约，多方监督，强化监控。

　　第三节 权力的授予和监控

　　“权力无不受到限制”，对权力的监控是同权力本身一同被“授予”的。缺少有力监控、监督的权力，必如脱疆野马，无法实现公权力的存在价值，有害无益。

　　权力之监督、监控为其存在之根本，实不为过。

　　一、外部监督

　　前已述及，权力的授予、权力之行使方式和途径均依法定原则。法定原则本身即是一重要的监控方式。而对公权力的监控本身同样也是遵循法定原则，行政诉讼于赔偿、侵权损害赔偿、刑事诉讼法律关系均是由不同的行政相对人、被侵权人或公权机关对政府机关及其工作人员通过法定途径进行监控的法律行为。因此，监控的对象也仅只限于公权力行使的合法性。

　　而包括人大、政协监督、上级监督、公民的申诉、控告或者检举等宪法法律关系则不仅仅局限于公权力行使的合法性，通常还将涉及公权力实施的适当性、有效性、社会性等等。此两类为政府机关所涉法律关系中体现的外部监控，与此相对应的尚有内部监控。

　　二、内部监控

　　《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。对内部行政工作人员人事任免、培训、考核和奖惩是政府机关内部监控的最为重要的手段和方式。《公安部五条禁令》以及政府机关发部的“八不准”如此这类均属之。

　　三、外部监督与内部监控的关系

　　对政府机关所涉的外部监督、内部监控稍加整理分析，不难发现其分别具有显著特征：

　　行政诉讼与赔偿、侵权损害赔偿、刑事诉讼法律关系以及人大监督、政协监督、上级监督法律关系。均是事后的、被动的监督，但具有较强的规范性。而任免、培训、考核和奖惩权力监控方式是外部责任产生前、后；主动与被动相结合的一种权力监控方式。唯其缺点在于主观性较强，几乎完全依赖内部管理。克服内部监控的主观性缺点的唯一方式便是内部监控的制度化。《公安部五条禁令》便是如此。

　　由上可知，对公权力的外部监督与内部监控二者相辅相成，不可或缺。

　　现实中，或以外部监督为全部；或以内部行政处分为内部监控之全部；或只将内部监控作为外部监督所产生对外责任内部化的手段，或割裂外部监督与内部监控，不能实现对外责任内部化。更有甚者，视外部监督为侵害，只为一己之利对控告人、举报人进行打击、报复、陷害。

　　谬之远矣。

　　第四节 职权、职责与职能

　　前己述及，法律授予政府机关公权力，是为职权。职权之有无，依法定主义；法无明文即为无权，即是不可为。

　　有权力必生责任，是为职责。职责所在，是为不可不为。

　　职权之授予、职责之产生皆为职能之实现。职能之实现决定当如何而为。

　　行政权力的内部监控即以此三者为核心，尤以职能为关键。根据我国宪法和行政法规范，政府机关依法履行的职能大致分为规范、治理、保护、服务四大类。

　　规范职能：以不特定人为规范对象的行政行为，主要指规定行政措施，发布决定和命令等。其主旨在于依法规范社会行为，平衡社会利益。公正、可行是其根本。

　　治理职能：针对不法行为实施的预防、监督、惩治、管理行为，主要包括：行政处罚等。治理者，治治理理，只惩治不管理，即己背其主旨。公正执法是其根本。

　　保护职能：对为不法行为遭受损害或利益损失提供法定权利救济，或预先通过行政手段使其免受损害或损失的一种行政职能。保护常与治理偕力，但途径大不相同。行政裁决、行政复议较为典型。

　　服务职能：除上述三种职能外，其余行政职能大多可归入服务职能领域。行政收费，工商鉴证，司法调解，街道卫生，环境监测等等皆属此类。

　　何以“职能”为关键？职能即是行政行为目的的性质，具有方向性，直接决定行政行为方式。例如：履行服务职能应采服务方式。现实中有行政服务人员待行政相对人如警察对窃贼，行政领导也不以为然。皆源于对其行政职能的认识有误。

　　另须重点说明的是治理职能与保护职能的关系问题：首先，任何人的合法权益都应受到同等的保护，对违法者也不例外。其次，重视治理更要重视保护，不可只顾治理不论其余。

　　第五节　　行政权力和程序

　　职权、职责与职能——规范、治理、保护、服务所谈的是行政权力的内部监控的主要的实体内容。程序上的监控同样是十分重要的。

　　政府机关内部有领导、高层、中层以及普通职员，各司其职。对一行政事项当有决策、计划、执行或计划、请示、批示、执行等一系列的工作程序。此种工作程序有法律规定的，有行政规章或地方法规规定的，也有政府机关内部自行规定的。

　　内部程序规定可有效防止内部人员滥用职权、提高工作效率、加强相互监督并有助于内部责任的追究。具有可操作性强，责任明确等重要特点，唯易浮于形式。

　　内部程序的规范化、制度化、体系化是加强内部行政管理的必经之路。

　　小结：

　　行政权力的内部监控目的在于对行政权力的滥用进行有效限制，防止和减少公权力对私权利的侵害，保证政府行政权力实施的纯洁性。具体的内部监控措施包括行政处分、人事管理、投诉和责任追究制度等等。我国行政法立法严重滞后，短期难以改变，同时行政违法现象普遍，然依法治国、依法行政之观念已深入人心。谨作此文，所谈问题多为笔者一管之见，疏漏之处难免。

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