员就体育部门宣布的任何决定在法院提出质疑，则俱乐部或俱乐部成员在该国足协内或其授权的体育裁判机构可能有的全部措施用尽之前，不得在法院提起质疑。”由此可见，按国际足联的规定，如果一国的法律允许的话，则俱乐部或俱乐部成员与足协之间的纠纷，在首先经过足协内部所有处理程序后仍然未得以解决，就可以到法院诉讼。这说明国际足联的规定并不绝对排斥一国法律的特殊规定和司法的终审权。中国足协《章程》关于中国足协争议只能经过其自己的诉讼委员会解决，不能将争议提交法院解决的规定，与国际足联《章程》有差异。我国《行政诉讼法》关于法律授权的组织的行为属于行政诉讼范围，应接受司法审查的规定，就是国际足联《章程》规定的“一国法律允许的”状况。[7]中国足协章程关于纠纷不经司法解决的规定，应当仅指足球竞赛中的专业性的纠纷，而不应当包括足协在行使管理职权活动中与被管理者所发生的纠纷。否则，就与我国《行政诉讼法》的规定相悖，而国家法律的效力大于足协章程的效力，违反法律规定的足协章程无效。

    其二，现行法律和司法解释并无不允许司法介入的规定目前行政诉讼法及其司法解释的制度安排，已经为行业组织的司法审查留下了比较广阔的空间。根据 2000年3月8日最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉。若干问题的解释》的规定，公民、法人或其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。其中否定列举的六种不予受理的行为不包括对行业性社团组织行为的司法介入。根据国际足联《章程》规定和我国《行政诉讼法》规定，对于中国足协行政行为不服的纠纷，应适用我国的《行政诉讼法》，接受法院的审查。

    其三，通过法院受理对行业组织行为不服提起的行政诉讼，国外已经有法律对此进行了规定。[8]P（176）如根据德国《联邦行政法院法》的规定，行政法院的审查对象包括行业组织制定的自治规章。在德国首先被列入审查对象的就有根据建设法典的规定发布的自治规章。另外，哈萨克斯坦1996年3月3日颁布实施的《社会团体法》也规定，法院可以根据公民的投诉，在社会团体破坏宪法和法律、多次从事超出其章程规定的目的和任务的情况下，作出中止其活动3至6个月的决定。如果该社会团体在规定期限内未再继续违法，公民有权要求法院予以取缔。美国法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准：首先看该行为是否符合联邦行政程序法中规定的行为；其次，如果不是法律明确规定的行为，则考察该行为是否对当事人具有拘束力，直接影响当事人的法律地位；最后，如果不符合前两个条件中的任何一个，则考察该行为是否已经产生损害，如果已经产生损害，则是一个可以受司法审查的行为。

    因此，在英美国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政诉讼的受案范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将该行为纳入司法审查的范围。由于行业组织是对行业公共事务进行管理的主体之一，所以，它的大部分行为都是行使公共管理权的行为。因此，从英美国家的行政法判例中可以看出，他们是将行业组织纳入行政法的调整范围的，其公共管理行为也被作为行政行为来要求，如规定其应遵循正当程序，应接受司法审查。

    而在区分了公法和私法的大陆法国家，由于存在行政法院与普通法院的区别，因而首先必须对案件的性质加以区分，判断是否属于行政案件，从而决定由行政法院抑或普通法院来受理。根据大陆法国家的行政法规定，行业组织是公法人的一种，其行为也是一种公法行为，因而由这些行为引起的纠纷由行政法院受理。[9]（p178）

    四，中国足协作为行政被告符合“特别权力关系”理论一般来说，对于社会团体对其管理的成员的处罚，是否可以起诉，一是要看这种行为是在行使一种公权力，还是在行使一种内部自律性权利；二是要看社会团体管理的对象是作为相对人的公民。法人或其他组织，还是作为内部成员。如果是前者提起行政诉讼是没有问题的；但如果是后者就有争议。但笔者认为，本案中，即使退一步来说，俱乐部成员与足协所生纠纷是内部关系，适用特别关系理论，如果行业组织行使行业管理职能涉及内部成员身份或影响其权益时，也可以将其纳入诉讼领域接受司法审查，否则不符合“有权利必有救济”的原则。

    从国外的情况来看，西方国家在这一问题上也经历了一个较长的发展过程。按传统的行政法学理论和实践，这种社会公共团体对其内部成员实施的管理行为被视为 “特别权力关系”，[10]对这些行为不服的，只能通过内部救济手段来解决，司法权是无法进入的。但随着时代的发展，为满足社会生活的需要，不仅政府的行政权在飞速膨胀，大量的非政府公共组织也纷纷涌现。随之而来的问题是如何对这种社会权力的分配和裁决行为进行救济。在现代法治国家，依照“有损害就有救济”的原则，这种对其成员影响巨大的行为显然不应该逃逸出司法权力的管辖。在大陆法系的德国，“特别权力关系”说已受到越来越多的限制，一般运用公权力作出的行为都被认为是行政行为，须接受行政法院的司法审查。法国也同样倾向于把这类组织归为公务法人之列，使其成为行政主体从而接受行政法的调整和审查。在美国，学者们注意到了非政府公共组织决策过程更不透明。更容易逃脱司法的管辖，救济渠道也更不畅通，因而有学者建议将联邦行政程序法也适用于这些具有公共管理职能的团体和组织，使其作出的行为能符合必要的程序要求，进而接受司法审查。由此可见，将非政府组织的职权行为纳入司法管辖的范围之内不仅在理论上有依据，在实践中也有他国的例子可以借鉴，是符合当代法治发展潮流的。因此中国足协并不是绝对不可诉的。

    综合上述，中国足协具备行政诉讼被告的主体条件，其作出的“足纪字（2001）14号处理决定”，属于《行政诉讼法》中规定的具体行政行为。足协章程不能成为排除司法审查的根据。长春亚泰足球俱乐部的起诉，符合《行政诉讼法》及其司法解释规定的受理条件，法院应受理本案；被管理对象通过行政诉讼监督行使公共权力的社会团体，应当受到鼓励和支持。

    但是，笔者也认为，从长远观点和完善立法的角度看，需要从立法上进一步扩大行政诉讼的范围，打破权利救济的真空，使每一个权益受到侵害或可能受到侵害的一般公民。法人和其他组织包括内部成员都能获得救济，真正体现现代法治国家“有损害就有救济”的原则，这也才是从根本上最终解决这类问题的最理想方式。

    参考文献。

    [1]张吉龙语。转引自：中国足球协会的性质界定[J].南京体育学院学报，2003，（2）：31.

    [2]郭成岗，吕卫东。中国足球协会性质的界定刍议[J].山东体育学院学报，2002，（3）：1.

    [3][5]任进。政府组织与非政府组织——法律实证和比较分析的视角[M]. 济南：山东人民出版社，2003.

    [4]程明。对中国足坛“黑哨”事件的思考[J].甘肃社会科学，2003，（4）：24.

    [6]田雨，谢飞。对中国足协是否具有行政诉讼主体资格的探讨[J].山东体育科技，2002，（4）：77.

    [7]罗璇，曹斌。长春亚泰状告中国足协——访亚泰足球俱乐部代理律师周卫平[J].中国律师2002，（3）：19

    [8]黎军。行业组织的行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2002.

    [9]黎军。行业组织的行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2002.

    [10]王诚。足协真的不可诉吗？——对非政府公共组织权力的分析[J].律师世界，2002，（2）：20

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