其实一些政府失去诚信的现象归根到底还是和政府责任制的不健全有关。权责脱离，只行使权力不履行义务不承担责任，使得某些地方政府不考虑自己政策、行为的后果和自己应负的责任，由此政策的虎头蛇尾、朝令夕改甚至政府本身的不诚信行为也就屡见不鲜。诸如大火矿难等群死群伤事件曾出不穷，却未见领导引咎辞职，超期羁押案件繁多，未见几人获得国家赔偿。使权力和义务均衡，权力受到责任的制衡，或许是保障政府诚信的一个有效途径。

　　政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能力限度内的实际“践约”状态。按照契约理论，公众与政府间关系是基于行政权的运行而达成的政治委托——代理关系。公众是行政权委托人，政府是行政权代理人。委托——代理关系的成立基于公众对政府的信任，即公众自信其利益期待可通过政府对行政权的代理得到实现。委托——代理关系的变更以政府代理行政权的实际表现即行政信用为条件。如果政府的代理行为有失信表现，将不同程度地威胁到委托——代理关系的存续。可见，行政权是委托——代理关系的中心。

　　行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。代理理论认为，权利与责任必须对称。公共责任履行的充分程度也就成为政府信用的实质标准。与市场信用只损及消费者权益、产生经济影响的失信后果相比，政府失信将在社会整体层面上产生政治影响。一方面，政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任。洛克、霍布斯曾指出，信用和信任是政府和社会秩序的主要原则基础。政府作为全社会公共管理者的定位，决定了政府信用是社会信用体系的基石，同时，政府信用也构成政治合法性之根基。另一方面，政府代理公共权力的信用度，关系到公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民，表面上是政府威望的丧失，而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。

　　“政治代理人是人民公仆”，（注释2）③其道义精神与实际表现总有差距。现实中政府官员的政治人和社会人双重品格的冲突，致使他们在履行公共责任上总困扰于自我利益和公众利益之间，而在客观存在的信息不对称情况下，委托——代理关系中就不可避免地存在道德风险。如，官员行政目标的异化和“经济人”行为的泛滥，必然有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或实际权益的损失，从而引发信任危机，导致政府信用问题。

　　可见，与一般信用体系相比，政府信用有其显著特点：第一，政府信用是一种代理者信用。与市场信用相比，它是一种非利润刺激信用，故存在信用动力不足。第二，政府信用是一种建立在信用方和信任方权力非对等基础上的特殊信用。当信用方即政府一旦发生失信行为，信任方即公众由于其权力支配上的明显劣势而显得孤立无助。与此相应，化解政府信用危机的关键，一是优化信用动力机制。“代理者信用”意味着代理行为与代理后果的分离，只要可以不担最终责任，践约守信的内在动力也就消失了。因而，如何建立有效的动力激发机制，以防政府信用缺失如敷衍塞责、表里不一等弊端，就成为解决问题的关键。二是完善约束机制，以克服政府信用关系中权力非对称可能引致的不良后果。

　　就我国政府公共责任制度而言，可由三条路径加以优化：一是政治责任。要避免政府的失信，必须强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督和管理。二是法律责任。人大对政府政治责任的监控也不是任意的，应通过法律形式加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规基础。三是道义责任。政府官员应对自己不负责任的行为及其后果进行自我反省或悔过，同时国家权力机关或上级行政机关对官员的不当行为进行道义上的责难。

　　四、建设诚信政府：加入WTO的必然选择

　　中国加入WTO以后，面临最大挑战的将是政府。政府如何应对这些挑战，适应WTO规则的要求是当务之急。更为重要的是，我们可以以此为契机，重新思考政府的地位和作用，从而实现政府的重新定位。从长远看，入世将对政府的执政理念和权力行使规则乃至国家与社会的关系都会产生深刻的影响，政府的角色也会因此发生转变，所以我们有理由对政府进行重新定位。其中最重要的就是信赖保护原则的真正落实，从而使任性政府转换到诚信政府。

　　任性政府的行为缺乏稳定性和可预期性。在很多政府机关和工作人员看来，政府权力是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，今天我可以批准你办公司，明天又可以说政府批错了，似乎政府享有出尔反尔，反复无常的特权。很显然，这与WTO规则要求的政策和贸易措施的透明、可预见性和法的安定性是完全不符的。因为加入WTO以后，中国政府承诺，在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。《关贸总协定》规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施所有的法律、法规、有普遍约束力的（司法）判决和（行政）裁定。”《服务贸易总协定》和货物贸易的若干专门协定中也有相同或者类似的规定。也就是说，政府在实施法律方面必须信守诺言，如果不能作到统一、公正、合理，那么，不仅会降低政府的公信力，还将背离政府管理目标，损害行政效率，影响政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。所以，加入WTO以后，我们首先应当解决政府的守信问题。当然，政府是否守信，不单是政府官员的个人素质和品行问题，而是政府机关行使权力的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻地了解，认识到政府的每项权力都来自人民的赋予，必须在合法的范围以合理的方式行使权力，错误行使权利必须承担责任的前提下，才有可能树立起守信的观念。说到底，只有建立起规范政府权力的完备的法律体系，才可能从根本上解决政府守信的问题。

　　人无诚信不立，业无诚信不兴，国无诚信不强。政府作为社会的管理者，对社会和民众起着示范的作用。政府诚信而社会诚信，社会诚信而国家富强，打造诚信社会应该先由政府开始，从信赖保护原则开始，而这也应该是政治文明建设的一项重要内容。

　　注释：

　　（1）央视《今日说法》2004年4月1日报道

　　（2） 参见《德国行政法》奥托·迈耶 著，刘飞 译，商务印书馆2002年6月第1版。

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