着行政主体与相对人之间权利义务的对等，而恰恰是以权利义务的不对等性为条件的，考察行政法上权利义务的不对等性，可以发现其存在着三个不同的阶段。第一，在行政实体法律关系中，权利义务的不对等性明显地表现为行政主体处在优越的地位上：行政主体以国家的名义进行管理活动，具有单方面作出意思表示的权力，享有制裁相对一方违法行为的职权，而相对一方则明显处在被动的地位。第二，在行政程序法律关系中，主体间的权利义务也是不对等的，但与实体法律关系相比，则恰好是一种“倒置”的不对等，表现为行政主体行使权利必须履行一系列程序上的义务，如向对方说明理由，公开调查与听证，使相对人获得辩护机会等义务，以符合“自然公正”或“正当法律程序”及一系列法定程序的要求，而相对一方在程序中则主要享有权利。第三，在司法审查的诉讼法律关系中，同样是权利义务“倒置”的不对等，如作为被告的行政主体有对自己作出的决定提供证据的义务，有不得在诉讼过程中收集证据的义务，相对一方的原告享有起诉的权利，而被告则不能对等地享有反诉的权利等。正是权利义务的“不对等-不对等倒置-总体平衡”的过程，才使得行政法既肯定行政权的作用，又控制行政权的作用，从而实现总体上权利义务的平衡，因此权利义务的不对等性，既是平衡的前提，又是平衡的手段：正是由于存在着不平衡，才需要实现平衡；实现总体平衡，又是以对行政权设定相应的控制手段来进行的。这种通过控制行政权而实现权利义务总体平衡的手段，也就意味着把落脚点放在对相对人权利的公正保护之上，这恰恰体现了行政法的精髓。

　　行政法对行政权既应控制又应保障的平衡也并不意味着对二者的均衡或折衷。关于平衡，行政法学界仍然存在着一种深深的误解，认为既适当限制权力又保证合法权力有效行使的平衡是“貌似全面实则自相矛盾的说法”，［（10）］是一种无关痛痒、模棱两可的表述，等于什么也没说。笔者认为，这并没有把握平衡真正的精神。如前所说，平衡是以现实中的不平衡为前提的，而这种不平衡则是因为在行政主体与相对人关系中前者拥有较多权力所致，因此在这一前提下谈平衡，就是通过对行政权的合理控制来扭转不平衡的局面，否则平衡就无从落实。对行政权进行必要的控制，恰恰是平衡的内在要求，但这种控制本身并不是行政法的目的，而只是实现平衡的重要手段，其归根结底是为了促使行政权合法、高效地行使，使国家、集体、个人的利益得以协调和统一。

　　还应当指出的是，平衡作为行政法的内在精神，既是一种状态，也是一个过程。作为一种状态的平衡，表现在法律上是权利义务的总体相应和协调，行政主体与相对人之间的和谐，公民服从国家就同时是服从自己，为公共利益让步就等于为自己根本利益储蓄。由于社会的不断的发展，理想的平衡是一个永无止境的过程。行政法对这一状态的不懈追求也就是行政法不断发展的过程。因此行政法中的平衡更重要的是作为过程的平衡，主要表现为通过行政法上的一系列制度和机制来实现平衡，如行政程序制度、行政责任制度、行政公开制度、公民参予制度、司法审查制度以及救济制度等等。

　　三

　　平衡既然是行政法的基本精神，必然渗透于行政法的整个领域和全部过程。考察现代行政法上的一系列重要制度，都不同程度地反映了平衡的要求。

　　在行政主体制度中，行政主体与相对人之间的关系经历了由不平衡到平衡的过程。行政主体作为行政管理者，为了进行对社会的有效管理，享有行政权，并在管理过程中处于优越于相对人的地位。但这并不是问题的全部，在行政权的运作过程中，行政程序强有力地制约着权力的行使。程序的作用之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政主体以很大的权力。通过程序的制约，缓和行政主体与相对人地位上的不平等。当双方因行政行为而发生冲突时，通过行政法的救济途径，特别是司法救济的方式，引进标志社会公正的司法权对行政权进行最后的监控，使行政主体与相对人最终能够以平等的身份在这一制度中寻求公正和平衡。

　　在行政权的分配制度中，通过立法的民主化、科学化，公平分配行政主体与相对人的权利义务。使行政权与其职能相应，行政职权与其职责相称，进一步明确权利义务的统一，并在总体上使行政主体的权利义务相平衡，已是现代社会中许多国家民主制度的一部分。正如博登海默指出的那样，“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛地分配权利以达到权力的分散和平衡”。［（11）］行政法正是实现上述平衡的重要手段，为此一些国家纷纷制定《情报自由法》、《阳光下的政府法》，通过实行行政公开、情报自由等立法，使行政权的行使更直接地受社会监督，并使公民拥有各种直接参予公共行政活动的权利。

　　在行政执法制度中，一些与公民权利密切相关的行政行为都规定了严格的条件，并要求依据公正的程序而作出，对于违法的行政行为，行政主体必须承担相应的责任。一些新的行政执法方式日益被采用。如行政指导、行政合同、行政协调等行为。相对人在这些活动中享有一些在“命令-服从”模式的行政行为过程中所不享有的权利，具有较大的自主性，与行政主体间的不平等地位得到极大的缓和。如在法国，与行政机关签订公务特许合同的被特许人享有“财政平衡权”［（12）］。它是被特许人的一项重要权利。不仅行政主体的行为直接影响被特许人利益时后者有权要求行政主体予以补偿，而且在可能出现的当事人所不能预见的重大情况变更而严重影响受特许人的财政平衡时，也有权要求行政主体予以平衡。在行政指导行为中，行政主体不再以命令、强制的方式要求相对人作为或不作为，而通过协商、建议、服务的方式来进行。

　　行政程序制度在很大程度上集中反映了平衡精神。面对现代“行政国”的兴起及行政权的日益膨胀，通过行政程序对行政权进行必要的制约，正是各国的普遍做法，行政程序中的公平、公正、公开的原则以及一系列的程序制度，如说明理由制度，告知，听证制度，回避，职能分离制度，都是为了与行政实体法上的权利相平衡，保障相对人的权利。

　　与行政程序制度相比，行政诉讼或司法审查制度则更是实现行政主体与相对一方平衡的调节器。平衡精神要求行政权自我节制，但更经常、更有效的则是司法审查，通过相对人与行政主体在法庭上的平等对峙，通过对被告行政主体特定义务的设置和原告相应权利的赋予来调节二者的权利义务平衡。如在法国，行政诉讼的举证规则有别于一般诉讼规则，法院可以要求行政机关证明自己没有过错，或者推定行政机关有过错［（13）］。在我国，则明确规定了被告行政机关负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件。而作为现代行政法重要内容的行政赔偿制度，其存在与发展这一事实本身就体现了平衡政府与相对人利益的精神。不仅如此，赔偿制度由于涉及到对人民权利的保护、公务员利益的保障和行政主体所代表的公共利益的保障等各个方面，因此“国家由于公务中所使用的人，对私人所造成的损害的责任，不受民法中对私人相互关系所规定原则的支配，它有其本身的特殊规则，这些规则根据公务的需要和平衡国家与私人利益的需要而变化”［（14）］。法国行政赔偿制度正是在这些平衡规则的指引下得到了迅速的发展，并为许多国家所借鉴。行政赔偿制度的发展表明，公民的利益和国家利益相平衡，是一个比较适当的制度。总之，行政诉讼和行政赔偿制度，既是一种在总体上平衡行政主体与相对人权利义务的手段，同时这些制度的内

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