法都认为一定范围的行政越权自然是行政行为，所以，仅凭职权无法判断行政人行为的性质。

　　第四，名义。即表明身份。指行为人在进行公务行为时明示或暗示表明行政人身份并同时表达以某行政主体名义行使职权。没有表明身份的行为显然不属于公务行为（除非立法有例外规定，比如秘密侦查公务行为不允许表明身份后再行为），但是行政人以表明身份为掩护进行实质的私人利益行为是否全部可归入公务行为呢？如果可以，这明显会怂恿行政人假借名义胡作非为。

　　第五，目的。通常，人的行为都是有意识、在一定目的驱使下进行的。以行政人行为时的动机为行为性质的判断标准，可以避免自然人利用其行政人身份进行私人利益的表面公务行为，但是目的本身需行为结果的推导性决定了这一标准的无法操作性。

　　第六，行为表现（包括结果）。行为表现的确在某种程序上体现行为的性质。如一个公安人员用枪射击取乐的行为显然不可能是公务行为，而一穿着公务制服的税务人员向饭店收税的行为通常是一个公务行为。可是，许多时候，行为表现根本无法显示行为的性质。

　　综上，时间、地域、职权、身份、目的和外观表现都无法单独构成行政人公务行为的判断标准。如果将它们全部作为标准又必然出现互相矛盾而导致无法得出最后结论的情形。其实，这样考察本身的思路是正确的，关键的问题是，我们应从上述要件中确定构成公务行为的实质要件，即必备条件。从公务行为本身的要求看，这种要件应由实体和程序两方面构成。

　　程序要件：现代各国行政程序法对行政人进行公务行为时的基本程序要求是表明身份，这既是保障相对人（被管理方）合法权益的需要，也是确保行政人忠于职守的需要。在有些没有行政程序成文法的国家，这种程序规则已被确认为基本的公正原则。表明身份意指行政人在进行公务行为时向被管理方明确声明或通过动作和公务标志说明他具有某种行政职权并已开始行使行政职权的行为。没有这种声明便无法达到行为的公务性质，除非立法作出了例外的规定。明确声明通常以口头和书面两种形式进行。这种声明一般应公布被代表行政主体的名称，以使相对人明了眼前的真正的国家代表-行政主体。暗示声明通常由行为动作与公务标志结合而成。这种声明必须足以达到使相对人要相信其代表某行政主体进行管理行为的程度。所谓公务标志是指为使社会识别用于表明具备某种行政人身份或用于行政的器具的外形标记。如公安人员佩带的制服、警车、电警棍、“执勤”袖套、手枪等。

　　实体要件：行政人本身已具有行政职权的性质似乎表示职权不可能成为实质要件，然而，真是行政人所拥有的职权，也只有职权才是实体要件的唯一内容。没有行政职权的非行政人肯定不可能为公务行为，但是有职权的行政人在表明身份以后的行为是否一定就是公务行为呢？回答这个问题必须以各国现行法律的规定为标准。当一国只把行政行为等同于合法行为时，行政人表明身份以后的行为只在职权范围内才属公务行为，否则就是私人行为。行政赔偿制度尚未确立时代各国采用的就是这种标准。但是，今天，各国普遍都把行政人表明身份后的越权行为归为行政行为，并允许相对人对其提起行政诉讼。现在的问题是：越权超出怎样的限制，该行为就变成了个人行为。或者说，越权超过多少度数后该行为已丧失公务行为成份。这个度数就是行为与职权的牵连程度，即当行为在地域管辖权、事务管辖权、层次管辖权方面全部逾越时，该行为即丧失公务行为的性质。此时表明身份，已经失去其重要性，尽管不表明身份肯定导致行为的非公务性，但表明身份也并不等于行政人行为即为公务行为。比如，其出差在外县的一税务人员在声明代表国家后对该县一违章建筑作出罚款2000元的处罚。这种行为已不具有任何公务的气味，所以属个人行为，而不是公务行为。至于在合法行为可能是公务行为之间是否还存在非公务行为，这还要继续从各国立法分析。实际上，各国立法在这个问题上都没有明确规定，主、客观学说也因此而起。相比之下，客观说是符合时代潮流和行政法价值目标的。

　　［（1）］《列宁全集》第2卷第253页。［（2）］《邓小平文选》第292页。［（3）］《列宁全集》第3卷第173页。

　　［a（1）］ 已有的学说都是关于公务员公务行为判断标准的学说，本文讨论行政人的公务行为判断标准明显比前者范围广，但内容是一致的。

　　［a（2）］ 详见许崇德等主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年，第552页；林准等主编：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992年版，第96页；张尚＠①主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第604页－605页；施茂林著：《公共设施与国家赔偿责任》台湾大伟书局印行，第154－155页。

　　［a（3）］ 同［a（2）］

　　［b（1）］ 详见罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第317页。

　　［b（2）］ 详见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第71页。

　　［b（3）］ 见罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第100－104页。

　　［b（4）］ 持该观点的同志有姜明安，见《国家赔偿法研究》，中国政法大学出版社1991年版，第41页。《行政诉讼实务详解》第44－45页也有类似说法，张树义主编，中国政法大学出版社1991年版。

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