体行政行为所认定事实本身，“公定力是与具体行政行为法效果相关的”。（6）理由之二，具体行政行为所认定事实来源于行政主体在行政程序中所搜集的证据，受各种因素影响，其认定事实是相对的，赋予以绝对公定力是毫无意义的，也是不科学的，最高人民法院制定的关于行政诉讼和民事诉讼证据的若干规定中，也仅规定国家机关、社会团体等依职权制作的公文书证（7）一般优于其他书证，并未认为公文书具有绝对证明力。理由之三，认为具体行政行为中所认定事实仅具有相对公定力是符合马克思主义认识论，对于解决各类诉讼中附属证据性行政问题的司法实践具有积极意义。

　　三、具体行政行为具有公定力条件

　　公定力是具体行政行为法律效力的重要内容之一，其产生应以具体行政行为成立为前提。具体行政行为的成立是指具体行政行为事实上的存在，即满足了成立要件，在理论上即告成立。（8）依行政行为构成要件通说，具体行政行为成立应具备以下要件：1、行政主体要素，行为的作出者要具备一定的行政权能，即具备行政主体资格。在我国，行政主体现包括行政机关和法律法规授权的组织。2、行政职能要素，即该行为必须是行使行政职权的行为，而非作为民事主体进行的民事活动。3、法律效果要素，指该行为必须包括直接或间接影响相对人法律上权利义务的意思表示内容。4、外在表现形式。具体行政行为作为行政主体的一种意思表示，应以一定形式（语言、文字、符号或行动等）表现出来，否则无法为外界所认识。（9）

　　若欠缺上述某一构成要件，可视为该具体行政行为不存在，有的学者称之为“假具体行政行为”。（10）该类行为当然无公定力可言。

　　具备成立要件的具体行政行为是否即具有公定力呢？理论界对此存有争议，但逐渐为大家所接受的一种观点认为，符合成立要件的具体行政行为一般具有公定力，但有明显或重大瑕疵除外，即有限公定力说。笔者较为支持此种观点，因为“如果认为在任何情形下，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，那么将会明显地违反法治主义的要求，而且将会不当地限制相对人以及国民的权益”。（11）如，工商机关越权对违反治安管理的人给予行政处罚，若亦承认该处罚具有公定力，显然是对被处罚人合法权益的不当剥夺；再如，乡镇政府越权给他人颁发建房用地审批手续，若承认这一行政审批公定力，必然给其他村民权益造成损害。对具体行政行为有限公定力说，在我国立法上亦有所体现，如我国行政处罚法第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，……。”这里的不能成立，亦即无效。

　　依有限公定力说观点，重大或明显瑕疵的具体行政行为，不具有公定力，称之为无效行政行为，以与有一般瑕疵的可撤销具体行政行为相区别。所谓重大或明显瑕疵，指“在处分外形上，只有客观地一看，便知有误”，（12）或“无效性在行政行为中必须明显得让人一目了然”。（13）这一标准确具有一定模糊性，可操作性不够，需在理论上和制度加以进一步完善。但国内外行政法学者对行政行为明显瑕疵情形所作研究及总结，对我们司法实践很有指导意义。从具体行政行为构成要件和生效规则看，若具体行政行为存在以下情形之一，可认为是具有明显或重大瑕疵，是无效的，而不承认其具有公定力。（一）行政主体方面瑕疵。1、行政主体明显越权，包括超出其管理事项和管辖地域及处理手段的限制。分别例如：卫生行政部门对应由工商部门管理的事项作出处理、应由甲地区行政机关管辖而乙地区行政机关作出处理、行政主体只有罚款权限却作出拘留决定等。2、行政主体不明确，指行政主体在作出具体行政行为时不表明身份，使相对人不能确定该行政行为的主体是谁。（三）内容方面瑕疵。1、内容不明确。如县级以上人民政府给相对人颁发的土地使用权证或用地审批手续，仅载明面积，未标明位置及四至等。2、其内容事实上或法律上不可能实现。前者如环保部门责令某企业在3日内将其生产中排放的污水治理达到可饮用水标准，后者指相对人若行使该行政行为赋予的权利或履行该行政行为确定的义务将违反法律禁止性规定，甚至构成犯罪。如有职能行政机关为相对人颁发可在动物资源保护区打猎的狩猎许可证等。3、其内容违背社会善良风俗，包括违反社会公德、违反民族特有风俗及社会一般良俗。如行政部门许可他人在回民聚居区经营该民俗禁忌肉制品等。（三）形式上瑕疵，包括应以书面形式而以口头上形式作出行政行为，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如书面具体行政行为上无署名或无公印，土地、规划等行政法律规定了用地、规划审批许可手续的特定形式，而采用自行制作的其它形式审批、许可手续等。（四）程序上瑕疵，包括应由相对人申请而缺少申请，须经上级部门审批而未经审批，行为未告知相对人或缺少相对人受领等。笔者认为，这里的程序应是法定的，必须有相对人参与的，足以影响具体行政行为合法性的程序，不能将行政机关为规制自己行为而制定的工作程序或法定内部行政程序及非足以影响行政行为合法性的程序的欠缺，作为认定行政行为无效的依据。因为内部行政程序是不须相对人参与，可弥补的，次要程序欠缺不足以影响具体行政行为合法性。

　　四、具体行政行为存在时态

　　我们在处理附属证据性行政问题，或者说在审查具体行政行为证据效力时，不应不考虑该具体行政行为是否可能将要或正在、已经经受行政诉讼审查或其它行政救济（如行政复议）这一存在状态，因为尊重前一行政救济程序，应是处理这一问题的基本理念，以免造成处理程序及结果上不必要的冲突。为此有必要认识具体行政行为的存在时态，这里存在时态是相对于我们正在审理本诉讼案件而言，由于我国对具体行政行为的无效条件、法律后果等未作统一法律规定，该类行政行为的争议在实践中仍以行政诉讼及其他行政救济途径解决。所以，笔者在谈该具体行政行为存在时态时，包括无效具体行政行为。概言之，具体行政行为存在以下几种时态：一、尚处于行政诉讼或其他行政救济时限内，但尚未进入该救济程序的具体行政行为；二、正处于行政诉讼或其他行政救济程序中的具体行政行为；三、已经过行政救济程序被维持的具体行政行为；四、已过行政救济时限的具体行政行为。

　　具体行政行为公定力与证据效力关系

　　一、具体行政行为的公定力与证据效力存在何种联系

　　我们可感知具体行政行为的公定力与证据效力间存在着某种联系，其联系途径，可从以下二方面进行分析。

　　1、从附属证据性行政问题的实质成因看，是因具体行政行为具有公定力，法院不能轻易否定其证据效力而形成，如果不考虑其公定力，将作为证据出现的具体行政行为作为一般证据来审查，附属问题便就不存在了。2、从国内外证据立法看，英美证据法及我国最高人民法院制定的民事及行政诉讼证据的若干规定中，均规定了公文书证证明力优于其他书证，原因何在？虽然有学者将其归因为：公文形成于本诉讼案件之外，更具客观性；公文是国家机关等制作，更具权威性；另就是较为规范。笔者认为上述原因是一种外在因素，其实质原因在于其形成的职权性，对于作为证据出现具体行政行为来说，实质是因其公定力。

　　综上，具体行政行为公定力和证据效力关系可概述为：作为证据出现的具体行政行为在本诉讼案件中是一种特殊证据；若其具有公定力，且和本诉讼案件裁判结果紧密相关，便构成本诉讼案件附属证据性问题，当以其认定事实来

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