设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

　　4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

　　（二）行政管辖权争议解决规则

　　1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

　　2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

　　3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

　　（三）行政管辖权争议解决程序

　　1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

　　2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

　　3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

　　注：

　　[1] 如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

　　[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

　　[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

　　[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

　　[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

　　[6] 王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

　　[7] 刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

　　[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

　　[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

　　[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

　　[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

　　[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

　　[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

　　[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、

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