封锁
大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致
中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
患鼠疫、霍乱和炭疽死亡等甲类传染病的，必须将尸体立即消毒，就
近火化。患其他传染病死亡的，必要时，应当将尸体消毒后火化或者按照
规定深埋。
《传染病防治法》虽然规定了地方政府的职能，但执法主体主要是卫
生部门，且规定的行政措施距传染病“太近”，着眼长远的很多预防措施
找不到法律依据，比如本文前述的部分措施。另外，该法也未对疾病流行
时的有关民事关系的调整作出特别规定。
综合我国目前紧急状态的有关立法我们不难看出，一是缺少一部应对
国家的紧急状态统一的法律，二是应对紧急状态的行政措施的规定立法层
次较低，行政措施的种类也是五花八门，缺乏可操作性。一旦出现紧急情
况，只能依靠公众的理解和支持即时作出规定。而令人担忧的是作出规定
的机关恰恰是执行机关居多，有违依法治国和依法行政的基本要求。因此
制定一部统一的《紧急状态法》实为必要。
三、紧急状态立法的理论依据
（一）对社会秩序重新调整的需要。
首先，行政法理论认为，社会秩序由各种层次的法律予以调整和规范，
以使之永远趋于正常，一个正常的社会关系随着法律的变化而变化，而因
为紧急状态引起的这种突然的转变应该依法进行，且应遵循严格的程序。
尤其是对涉及公民权利、非国有财产的征收等重大事项作出的规定，应当
更为慎重。我国《立法法》也规定，对于这部分的规定必须制定法律而不
能以其他规范性文件代替。
其次，关于民事权利的规定的法律层次较高，有的甚至明确排除了行
政法规以下的规范性文件的适用（比如合同法）。如果仅仅依据部门规章
或者其他规范性文件，很难避免其行政行为的违法性。
（二）依法行政和保护合法权益的需要。
鉴于目前有关紧急状态行政措施的规定分散且不统一，为了达到行政
目，执行起来的随意性较大，侵害权利人合法权益的事情从制度上来说不
能避免，笔者认为，必须以统一的紧急状态立法取代松散的规定。
四、《紧急状态法》的建议内容
建议我国的《紧急状态法》分为四个部分：
（一）紧急状态的定义。
紧急状态是指由于发生了特殊情况，在使用正常的手段难以维护或者
恢复社会秩序的情况下，由中央和地方政府按照《紧急状态法》规定的程
序，采取特别措施以尽快恢复社会秩序的整个阶段。包括战争、暴乱、重
大疫情的流行、重大自然灾害等。
（二）紧急状态的宣布和解除程序。
规定只有省级以上政府才可以根据法律授权宣布处于紧急状态，只有
在紧急状态的情况下才可以使用本法规定的紧急应对措施。其解除程序也
应与宣布同。
（三）紧急状态可采取的应对措施。
这些措施可以包括本文论及规范性文件所列之各项，但应详细规定诸
措施的实施程序。
（四）违反本法的制裁措施。
该部分主要是保障措施，可以规定违反紧急状态措施的法律后果。