天？询问是否要制作笔录，等等。传唤这一看上去很简单的程序，都会直接涉及公民的人身权利；但如果没有传唤，行政机关又难以履行职责。因此，在设计传唤程序时，既要规定行政机关可以运用传唤，同时又规定传唤必须符合法定条件。例如必须有法律明确规定，传唤时间不得超过几小时等等。
　　检查、勘验现场是调查的必要手段，但同样将涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权，因而同样需要作出比较具体的细致的规定。
　　
　　从目前我国法律法规规章有关处罚程序的规定看，虽然也有许多涉及调查的程序，但都比较粗疏，很少从兼顾效率与保护两方面立论，因而在实践中就缺乏可操作性。
　　
　　第三，听证。自１９４６年美国行政程序将听证作为行政程序的核心以来，已经引起世界性反响。无疑，听证是一项很好的程序制度，它将增强行政活动的透明度，接受公民监督；也使执法人员“兼听则明”，能比较客观地作出决定；同时有利于保护公民的权利。听证制度可能也应该运用到行政程序上。但是在我国，听证制度运用到何种程度，尚需进一步讨论。例如，听证是否是一切行政处罚的必经程序，由行政机关主动为之，还是只有在当事人要求时才举行？要求举行听证会是否需一定限制，只有比较重大的行政处罚案件，诸如人身罚或相当数额的罚款才有权要求听证等等，需要在立法时作出抉择。此外，听证会的组织，哪些行政机关工作人员可以主持、参加听证，哪些不能；当事人是否有权申请回避，能否委托律师，以及举行听证会的许多具体步骤等等，都需要具体、明确规定。
　　
　　第四，处罚决定。为强调处罚的公正和正确，提倡在具体处罚案件中调查人与决定处罚人分离的原则是有好处的，使作出处罚决定时不至先入为主或带有主观色彩。处罚应该是要式行为，必须制作统一格式的处罚裁决书，并在法定期限内完成和送达。
　　建立严格的行政处罚程序，是提高行政处罚水平的重要一环。
　　简易程序
　　一般适用于违法情节清楚，因而处罚较轻，可以由执法人员当场处罚的情况。建立简易程序是必要的，因为行政违法案件数量极多，其中相当一部分违法案件事实清楚、简单，无须再经调查程序或听证程序。由执法人员当场作出处罚决定，这样做不仅有利于提高行政效率，也为多数被处罚人所欢迎。当然，简易程序需要一定的条件：如违法行为情节轻微、社会危害不大，因而处罚较轻，只需低额罚款或仅给以警告。同时，事实清楚，当事人对认定的事实没有异议，且明确表示放弃听证或质证权利等等。简易程序不等于没有程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作裁决书以及告知申诉和诉讼的权利等，这些最低限度的程序还是需要的、不可省略的。而且，即使符合简易程序的条件，但如当事人提出异议，就应按普通程序处理，以保障当事人的权利。
　　行政强制措施
　　与行政处罚程序紧密联系的是一些行政强制措施。为了预防行政违法行为进一步扩大或造成无可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为，赋予行政机关某些强制措施的权力，是完全必要的。这些强制措施包括强制检查，以及扣押、查封、冻结和扣留等。但是这些强制措施的实施，大都涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权。因而又必须十分谨慎，以免造成损害。实践中，因行政机关强制措施违法或“过当”损害公民、法人或其他组织合法权益的情况，屡见不鲜。究其原因，主要来于两个方面。一是无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施；二是有强制措施权的行政机关，在采取强制措施时，无严格的程序制约。为使行政机关能合法、正确行使强制措施的权力，有必要在立法时明确规定，哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力。授权明确是行政执法合法、正确的先行条件。只有使行政机关明了自己可以做什么和不能做什么，行政机关才能获得行使权力的充分自由，从而强化行政管理。至于行政机关享有强制措施的权力，以哪一类规范授权为宜，从我国的实践看，似以法律为宜。法律还应对行政强制措施的实施规定明确、具体而又严格的程序。从一定意义上说，正当的程序是行政行为合法、正确的基本保障条件。这已为实践所证明。行政强制措施是最缺乏程序规定的领域之一，亟待改善。
　　担保制度
　　为了缓解行政强制措施在实施时对公民、法人或其他组织的人身权、财产权可能带来的冲击或侵害，建立担保制度是十分必要的。１９８６年颁布的《治安管理处罚条例》规定的对须给予拘留处罚的人，可以用提供保证金或担保人的办法暂缓拘留直至其行使诉权完毕再作处理的办法，是行政处罚中实行担保制度的良好开端。可以作为一项普遍采用的制度推而广之。
　　
　　建立担保制度的好处，是在很多方面，可以为行政机关的调查取证提代必要时间、而又不致直接影响当事人的人身和财产权；另一方面是保证公民、法人或其他组织可以有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。它是行政机关和公民法人及其他组织之间，在实施行政处罚或强制措施时的良好缓冲剂。
　　裁执分离
　　行政处罚的执行，在我国最突出的是作出罚款决定的行政机关，与接受罚款的机构之间的关系。纵观世界各国，除极个别特殊情况外，作出罚款的机构与收受罚款的机构几乎都是分离的。我国则是自罚自收。这样做也许便于执行，但后果已是有目共睹。罚款的性质被改变了，成了某些机关甚至个人的经济来源，因而在某些地方和某些领域已演变为公害。有同志指出，这是一种腐败行为，我们应象反腐败一样反对它。这种认识无疑是正确的。改正之道，一是要加强教育，二是建立裁执分离的制度。履行处罚职责的积极性，绝不能依靠罚款分成来刺激，否则必将使该机关堕落。
　　法律责任
　　行政处罚是行政机关对行政违法的公民、法人或其他组织追究法律责任的一种形式。而如果行政机关或其工作人员在执行处罚职务时违法，当然也应追究其法律责任。法律责任无非是行政责任与刑事责任两类。行政责任主要是行政处分，笔者赞成对公务员追究行政责任，不应有罚款的规定。追究行政责任的关键在于将各种应予处分的违法行为规定具体、明确，使追究责任成为可能。至于公务员在执行职务时，贪污受贿或玩忽职守，应该追究其刑事责任的，应通过法定程序追诉。
　　〔作者单位：中国政法大学〕
　　①Ａ罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社１９８９年７月版第１５６页。
　　姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社出版公司１９９０年版第２６５页。
　　②Ａ胡建淼主编《行政法教程》，杭州大学出版社１９９０年版，第１５４页。
　　杨海坤《中国行政法基本理论》，南京大学出版社１９９２年版第３８１页。
　　
　　③Ａ、朱维究主编《行政法与行政诉讼教程》，中国政法大学出版社１９８９年版第１８０页没有“尚未构成犯罪”；在另一著作中，如主编《行政行为法》，人民出版社１９９３年版第４６０页却有“尚不构成犯罪。”
　　④Ａ李培传主编《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社１９９１年版第１９７页。
　　①Ｂ参见奥地利行政处罚法。
　　
　　②Ｂ一个违法行为违反了两个以上法律法规，处理上有几种意见：一是两个以上主管机关各自处罚；二是两个机关协商，只罚一次，由规定较重处罚的主管机关处罚；三是首先发现的机关处罚。
　　①Ｃ南博方《日本行政法》，中国人民大学出版社１９８８年版第８６页。
　　②Ｃ王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社１９８９年版第１６８页。
　　③Ｃ南博方《日本行政法》，中国政法大学出版社１９８９年版第８６页。
　　①Ｄ《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》见《行政法学研究》１９９３年第４期第５０页。
　　②Ｄ陈兴良《论行政处罚与刑罚的关系》，《中国法学》１９９２年第４期第２５７页。
　　
　　③Ｄ已经有关于行政处罚程序的规范，如《违反水法行政处罚程序暂行规定》（１９９０年８月１５日水利部令第３号发布），《国务院卫生检疫行政处罚程序规则》（１９９０年１１月８日卫生部令第７号发布）。


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