的控制了。
　　要补充的是，在我国这样一个崇尚计划思维的国度里，政府的合法性不是来自权利的授予，而是基于其为人民利益服务的能力—或称为“能动性”，行政逐渐吞噬法律，行政权依靠自身的力量可以不需要外在的价值尺度和制度来衡量和规制自己，“法律这一术语延伸到包括国家机关制定的各种强制规范或措施”，国王（行政）之手“所触之物都会变成法律”22，正如命运崎岖的前苏联法学家E.Pashukanisrn所言：“在社会主义的社会中，由于不存在自发的私的法律关系的余地，只存在着为了社会利益的管理的空间，所以，一切法律都转换成了行政，所有的既定规则亦都转变成了自由裁量和种种基于社会功利的考虑。”23引入市场的当代中国，当然不可与昔日的苏联相比，但历史的事实正在鞭策我们，要警惕自由裁量掩盖下的专制，因为“行政法所主要关注的不是传达任何形式的国家意志（或权力），它所关注只是对行使这种意志（权力）所作的限制”24。
　　而且，我们也注意到，由于经济全球化以及法律的全球化趋势，即使是出于社会功利的动机的自由裁量亦受到限制，比如今天中国在WTO规则下，相当多的国内支持、补助成为非法，它给我们新的警示是：不管是恶意（腐化）还是善意的滥用自由裁量，都应受到控制，行政法下的权力行使有其自身独立价值，这便是强有力的例证之一。
　　
　　2、存在范围的认识：
　　
　　自由裁量权在何处存在，目前流行的答案是存在于具体行政行为之中，根据可能是现行行政诉讼法的若干规定。而据笔者的观察，问题似乎不仅如此。
　　在行政权力当中，应存在两种不同性质的权力，即实体性权力和程序性权力，自由裁量亦然。首先，从程序意义看，自由裁量有如下几种存在方式：
　　（1）是否启动程序：
　　虽然不少情况可以轻松做出是否启动某一项程序决定，但这种情形并非总是那么清晰，尤其是在法律语言并不确定，有空可钻，加上主客观的原因，以及并不信奉程序的传统，行政者常怠于启动复杂程序，或转而在启动与否中寻租。
　　（2）选择不同程序：
　　如《行政处罚法》第三十三条：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。据此，行政者可启动一般或简易程序。
　　（3）如何执行程序：
　　如《行政处罚法》第四十七条：依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的。据此，行政者可做出如何执行的判断。
　　
　　其次，从实体意义上看，自由裁量也普遍存在：
　　（1）公认的行政行为中：
　　公认的行政行为是指“行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为”25，它包括抽象行政行为和具体行政行为26。
　　在具体行政行为中，自由裁量权一般有如下存在形式：
　　A：法律法规只规定明确的范围和幅度，由行政机关依据实际情况做出最佳选择；
　　B：虽有法律、法规规定，但没有明确规定的范围和幅度，或者规定内容过分简单，行政机关依据其职权范围，在不违反宪法、法律的前提下做出适当处理；
　　C：在紧急情况下，允许行政机关为保护公共利益或者其他私人利益，依据职权做出适当处理。
　　以上这些已为人所熟知并关注，而在抽象行政行为中是否也存在自由裁量权，似乎很少有人愿意提到。笔者认识有限，但业已注意到以下几点：
　　第一，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其它具有一定的普遍约束力的规范性文件的行为，上至国务院，下至乡政府，各级行政机关（主体）都有权依据宪法和法律实施抽象行政行为，在很大程度它与“政策”一词同义（特别是效力比较低时），应该说绝大一部分具体行政行为以之为依托；
　　第二，即使其中有行政立法等位阶较高的标准，但仍被行政权所操控，它并不来直接来自人民授权，而实际上代表某一特殊利益部门或区域。行政立法和规章大多标注“根据宪法和╳╳法---而制定”，但因法律效力越高其自由裁量空间越大这一定律，这些立法和规章便轻而易举拥有了前所未有且不可置疑的自由裁量权，这样来理解一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，不顾权权限和分工，在条文上一字不放，扩张本部门、地区的权限，导致规章打架、冲突、重复和失控就颇为容易了。
　　第三，对于带有政策性质的抽象行政行为而言，现在仍然是它的春天，最有力的例证是法院仍在行政棋盘之中，红头文件仍不断问世，但也有学者激烈地要求控制它27，也有律师告铁道部乱涨价了28，虽然行政诉讼法明文拒绝这一有益求索，现在只能在象征意义层次上讨论这一问题，可是权利必须得到救济29，自由裁量不能掩盖所有的征收财物、摊派费用、设置劳役等行为侵害权利的本质。
　　（2）准行政行为中
　　根据罗豪才先生主编之《行政法学》30的观点，对行政行为分类之一是包括内部和外部行政行为，标准是其适用与效力作用的对象范围，外部行政行为在可诉之列，而内部行政行为则因针对单纯内部事项，法律效果只及于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面而不可诉，我不知道这样的分类是否完全和有实质意义，但我见到一些不被人们认为是行政行为而实质相同的现象，因而称之为“准行政行为”。现实中的例子是两个案子，一个是刘燕文诉北大博士学位案，一个是武汉理工大学学生诉学校勒令退学案，其中一个焦点即是学校的行政主体问题或言之校方行为性质问题。据闻后者败诉即在于法院认定处分属于内部行为而非行政行为，不在可诉之列。在一些非行政主体如事业单位（学校、社团、协会等）31，虽然不具备行政主体资格，但却做出了只有行政主体可为之事，其管理类同行政机关，其效力为人所公认（先定性），从属某项法律便宜行事（从属法律性），强制单方接受（强制性与单方意志性），分明是侵权倾向明显的行政行为，这样的制度环境里，自由裁量的概念也模糊了。刚刚得到消息：教育部授予北大、清华和武大等六所学校本科专业设置权，可以预见，大学自治已得到一定进展，将来这种准行政行为不仅在学校，在其他地方也会简政放权，因此忽视准行政行为及其中的自由裁量是法律和守法者的失败。
　　
　　小结：在基础还不坚牢的情形下作这样的认识无疑是镜花水月，但在理论的研究中言及是无大碍的，因第一步远未走完。
　　
　　二、立法控制
　　1、立法倾向的选取：织密网而捕鱼
　　立法中谈控制自由裁量权永远是两种态度，一是无论大小，“织密网而捕鱼”。即力图穷尽一切法律细节而避免人为操作，可能因为基因图的启示和计算机技术的进展已经有人打算织这样一张无所不包的网了；二是反其道而行之，寄望于“操网之人”，即为防变法过于频繁，而将词语故意用得模糊，以不变应万变，凭借司法自由裁量权来控制行政的自由裁量。两者孰优孰劣，实在是难以分辨，前者太过严酷和理想化，理论上可能会致“荷泽而渔”，实际上难以办到；后者暗合法治发展的大势（整体法律意识的提升），但目前在中国可能适得其反，而且并非仅立法所能做到。在需要等待的日子里，在逐步提高全社会法律意识的同时，立法能为之的只有一步步地织网了。
　　2、技术措施
　　立法对自由裁量权腐化的预防和控制，从技术32上可以通过如下途径来逐渐体现：
　　第一、加强立法解释，抽象行政行为规范化
　　严格意义上的立法部门即人大和常委会应加强立法解释，行政立法部门应规

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