保障费是民政部门的法定职责，保护受教育权是教育行政部门的法定职责。若据此法定职责，甲省某市某区的公民要求甲省公安部门办理身份证，乙省某市某区的公民要求甲省某市某区的民政部门向其发放最低生活保障费，某外国籍公民向其住所地丙市某区教育行政部门申请保护受教育权。因省级公安部门并不直接承办具体的身份证事宜，行政主体只对其管辖区域内的相应事务具有管理权限，申请人不按管理权限要求行政主体作出一定行政行为，被申请的行政主体不予办理或答复的，申请人不能以其不作为为由申请行政复议。
　　三是期限要件——行政主体未在一定期限内按照法定程式实施一定的行为。
　　行政主体为一定行为的时间，少部分法律法规已作出规定，包括《行政复议法》在内的大多数法律法规未作出规定。在没有规定法定期间的情况下，学理界主张根据多方面因素，如行政主体处理类似问题的惯用时间、事件本身的难易程度、行政主体的主客观条件、有无法定阻碍事由等，确定一个合理时间，并以该合理时间为基准，确认是否有不作为的事实存在。这种“经验性”“任意性”的做法，因难以平衡行政相对人与行政主体间的利益而容易引发争议，也因难以使不作为型行政复议步入“依法”轨道而损害行政司法活动的特有价值。本人认为，《行政复议法》应当采取一定的立法技术，对行政主体履行法定职责的期限作出明确、适当的规定，以此来明确行政主体履行职责的合理期限和行政不作为的成熟期限。在此期限内，行政相对人不得认为行政主体不作为并申请行政复议；超过此期限，行政主体若没有依照法定程式做出一定的行为，如履行（办理）当事人申请的事项，或书面告知当事人不履行（办理）的理由，则构成行政不作为。
　　虽然《行政复议法》没有对行政作为的合理期限或行政不作为的成熟期限作出明确规定，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第39条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政主体履行法定职责，行政主体在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和规范性文件对行政主体履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政主体履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政主体不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”由于法律并未规定行政不作为案件必经复议前置程序，公民、法人或者其他组织对行政不作为不服的，是先复议还是直接起诉，任由当事人选择。为了使复议机关与人民法院认定行政不作为的成熟期限标准一致，修订或解释行政复议法时，有必要与行政诉讼法及其司法解释的相关规定相协调，规定行政不作为的成熟期限以60日为原则，以法律、法规、规章和规范性文件另有规定的从其规定为补充，以情况紧急的不受限制为例外。
　　
　　参考文章：
　　黄志强《行政不作为相关法律问题探析》
　　陈小君、方世荣《具体行政行为的几个疑难问题识别研析》
　　杨解君《行政违法论纲》
　　匿名《试论行政不作为之诉中的原告主体资格》
　　霍振宇《行政不作为与否定性作为之辨析》
　　
　　（作者单位：宜昌市夷陵区人民政府法制办公室）


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