政与相对人之间的关系。
　　与此相对，司法具有中立性，法官比行政官受到较少的干扰，法官遵循法律理念，在个案中实现法律，从法律整体考虑行政行为是否合法，不是只考虑某机关所适用的法律及其行政事实。
　　司法的价值趋向公平优先，能够更好地保护诉讼当事人的权利，“为法律是从”是其本质表现。
　　其次，司法的组织和程序为行政权的监督提供了更强的合法、公正性的保障。
　　最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征，即使是在“依法行政”的现在，司法人员的职业化要求远比行政人员高。行政内部的监督缺乏参与性和互动性，受监督的行政行为的相对人在监督程序中没有法定地位，没有权利和义务，不能充分表达自己的意见，推动监督程序。而司法程序具有交互性（公开和辩论），双方当事人在其中有法定的权利和义务，法院“兼听而明”。“法院的实际组织和程序提供了比行政机关的组织和程序更强的合法性保证。这无疑是为什么人们认为有必要将那些与行政职能联系的司法职能交付法院的理由”。
　　第三，司法审查能够更好地保护一定范围内相对人利益。
　　行政权力和权力机关的外部监督都往往容易过度强调公共利益的保护而忽略个别或一定范围内相对人利益。必须赋予与国家利益相对立的私人利益法律上的请求权，司法审查把行政权力对公民的责任作为重点，而不仅仅看中行政权力对国家和社会的责任。这些相对人向法院对抽象行政行为提起行政诉讼，通过司法审查维护自己的权利。
　　第四，司法审查能经济地、有效地发现和纠正违法的抽象行政行为。
　　行政系统的内部的监督和权力机关的外部监督都面临一个难题，就是如何发现违法的抽象行政行为和激励监督机关对行政权力监督的主动性。行政系统内部上级对下级的行政行为并不是全部掌握的，常常要等抽象性行为产生的结果——规范性法律文件付诸实施，产生了负面影响，甚至是群众反映强烈时，才发现问题，监督具有滞后和被动性，而且由于利益的一致性，也往往缺少监督的积极性，权力机关的外部监督也是这样。但是，司法审查是由行政行为的相对人通过诉讼启动的，由于相对人的切身利益与违法的抽象行政行为密切相关，对行政行为的利弊效果最敏感，所谓“春江水暖鸭先知”，也最有纠正违法行政行为的积极性。
　　同时，进行行政系统的内部监督和权力机关的外部监督需要行政和权力组织体制内部层级式的相应的机构负责监督的工作，这样即使不设立新的机构而利用原有的机构，这些机构的工作能力能否承担起这样的工作也不一定，而如果另建立机构负责监督，必然会引起官僚机构的膨胀，与既有机构之间权责的矛盾。
　　单靠行政机关一种渠道发现具体行政行为的依据违法不够，还应给申请人发现具体行政行为的依据违法而启动审查的机会，如果赋予相对人对抽象行政行为的诉权，赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，那么相对人就是“检察官”，他们与抽象行政行为关系密切，对其敏感，分布广泛，掌握一定的信息，不占用国家机构资源，这样不增加国家机构投入却能促进国家职能的发挥，以对应政府执法常常松懈和腐败。
　　第五，我国的行政复议制度为抽象行政行为的审查积累了一定的经验，国外对抽象行政行为的司法审查制度也为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查在法院没有其他充分救济的行政机关的最终行为。第551条第13项规定，这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济、以及相应的拒绝和不作为等各种行为的一部分和全部。
　　第六，《行政复议法》第7条规定规章以下的抽象行政行为附带纳入行政复议，如果对抽象行政行为复议决定不服，能否提起行政诉讼，行政诉讼法应当与行政复议法衔接，把规章以下的抽象行政行为纳入受案范围。
　　在《反垄断法》送审稿中，有关禁止行政性垄断一章中专门规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，制定含有排除或者限制竞争内容的规定，妨碍公平竞争”。在法律责任一章规定“经营者、消费者的合法权益受到垄断行为损害的，可以向人民法院提起诉讼”。根据这两条，经营者和消费者对抽象的行政垄断行为应该是享有诉权的。
　　所以，我认为不论是在现行的行政诉讼法体系下还是在将来制定的反垄断法体系下，应该把抽象的行政垄断行为纳入反垄断法的范围，这就在一定范围内把抽象行政行为纳入了司法审查的范围，增加对抽象行政行为监督的途径，形成行政监督、权力监督和司法监督的体系，把行政机关内部的线性监督体制和行政机关与其他机关之间的有限横向监督体制结合起来。这一定程度上是从反垄断法的角度扩展了我国行政诉讼的受案范围，这具有重大意义，因为行政受案范围多大反映了一个国家法制的程度。司法审查的范围“体现法院的司法审查权与行政机关受司法机关监督制约和公民、法人或其他组织的起诉同法院对行政案件的主管的界域，从而客观地、恰当地反映国家通过司法审查的途径对公民、法人和其他组织合法权益的保护程度，反映法院的司法审查权对行政机关行政权的监督制约程度”。尽管这样，根据司法审查本身的特点和我国的国情，司法对抽象行政行为的审查只能是有限的，包括，只能对规章以下的抽象行政行为进行司法审查，对提起诉讼的当事人的资格的限制，以及司法审查前置程序的要求，这是因为：
　　第一，“司法审查本身带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定”，司法审查只是“试图通过要求有关机关提出能起支持作用的事实及合理的解释，来促进合乎情理的决策”。由于司法权是一种被动、消极的权力，因此司法对行政的审查在本质上无法与政治对行政的控制相提并论。司法审查结论与政治要求不能吻合是常见的，甚至他们之间标准上产生矛盾。比如政治对行政的控制多从全局性的计划和政策进行平衡、协调或妥协，其目标是促进行政的实质合理化。在司法审查中，法院并不是兼顾公民、国家合社会三者的利益的，重点在于相对人的利益是否受到侵害。司法审查的目标是制约行政权，而不是代行行政权。
　　第二，法院在司法审查中判断所依据的信息是有限的。“行政机关拥有法院决不会拥有的技术尖端知识和经验。……法院的信息来源有限，它们并不能自始至终抓住潜伏于一些机关政策选择背后的项目执行的实际情况”。
　　第三，“过分侵略性的司法审查有时又因不民主的特质而受到批评。当法院侵略性地使用它们的审查权力时，他们又可能破坏行政机关针对公众的愿望作出合法反应的能力。正如法院在‘查弗伦’案里指出的，‘没有选民的联邦法官有义务尊重那些有选民的行政官员作出的合法的政策选择’”。“司法审查的威胁使行政规章制定程序僵化，使行政立法官员担心自己的责任而行动迟缓和胆怯，司法审查也破坏了行政议程，导致了资源的错误分配，无视对行政行为的政治的和实际的限制而运作，降低了所颁布的行政规章的质量”。
　　第四，中国一般地方立法由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法构成。现有地方立法权的是省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）。这样的一般地方立法结构是适应中国中央与地方在立法上的分权与集权需要的。根据《立法法》，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府享有一定范围的立法权，这些行政主体制定规章的行为实质涉及立

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