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业主委员会的法律困境与解决思路

浙江民禾律师事务所 胡杰丰

一直以来，我国物业管理实务中就存在着业主委员会法律地位不明、职责不清、运作不规范等问题，致使在物业管理法律关系中，物业管理公司处于强势地位，在物业管理过程中常常发生损害业主合法利益的情况，这种状况已经成为阻碍我国物业管理朝更高水平发展的的重要因素。因此，如何使业主委员会走出这种法律困境，更好的发挥其在业主自治中的应有作用，成为我们必须共同面对并加以解决的一个课题。

困境一：业主委员会的法律地位不明确

我国法律规定的能参与民事活动的主体有三类：自然人、法人和其他组织、国家，社会组织要成为民事主体，要么具备法人资格，要么属于其他组织，否则其行为无法得到法律的认可和保护。所谓法人是指具有权利能力和行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人必须符合下列四个条件：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。其他组织又成为非法人组织，是指不具有法人资格但可以自己的名义进行民事活动的组织。我国《民法通则》没有关于其他组织的规定，但是《民事诉讼法》第四十九条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”最高人民法院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见对其他组织作了进一步的明确，其中第四十条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织，是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”由此可见，其他组织是受我国法律认可和保护的民事主体之一，主要包括合伙企业、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、企业法人的分支机构和其他不具备法人资格的经营实体和公益团体等。
法人和其他组织的差别主要表现为能否独立承担民事责任，法人能够自己独立承担民事责任，与其成员的责任是严格分离的，如公司的责任与股东的责任相互独立；其他组织则不能独立承担民事责任，其责任与成员的责任虽然在一定限度范围内分离，但是成员必须承担最终责任，如合伙企业超出合伙财产范围的责任由合伙人承担无限连带责任。
根据我国《物业管理条例》（以下简称为条例）关于业主大会和业主委员会的规定，业主大会是由全体业主组成并代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益的组织，履行下列六大职责：
（1）制订、修改业主公约和业主大会议事规则；
（2）选举、更换业主委员会委员，监督业主委员会的工作；
（3）选聘、解聘物业管理企业；
（4）决定专项维修资金使用、续筹方案，并监督实施；
（5）制订、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；
（6）法律、法规或者业主大会议事规则规定的其他有关物业管理的职责。
《条例》第十五条规定业主委员会是业主大会的执行机构，履行以下五项职责：
（1）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；
（2）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；
（3）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；
（4）监督业主公约的实施；
（5）业主大会赋予的其他职责。
经过对比后我们可以得出以下结论：第一，业主大会既有制定业主公约等内部规章制订权，又拥有进行“选聘、解聘物业管理企业”、 “决定专项维修基金的使用、续筹”等民事活动的资格，还能够代表全体业主对公共场地、设施设备行使财产权；第二，业主委员会只是业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同，本身没有独立的意思能力；第三，业主委员会虽然是依法成立的，但是没有法律法规规定业主委员会可以经过登记后取得法人资格，所以业主委员会不是法人。第四，虽然目前在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待，但是从法律责任上分析，业主委员会委员或者业主不可能对业主委员会的行为承担最终责任，因此，业主委员会也不属于其它组织。笔者认为业主委员会与业主大会的关系就如公司董事会与股东会的关系相当，业主委员会只是业主大会的一个内部机关，而不是法人和其他组织。也就是说，按照法律规定业主委员会目前并不具备任何法律主体资格！


困境二：业主委员会的运作程序亟待规范

《条例》和《业主大会规程》虽然明确规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，但是对召开业主大会的条件、业主委员会的组织保障、对业主委员会的监督、业主委员会的法律责任等都没有具体规定。
《条例》规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举行产生业主委员会”，没有具体规定业主大会召开的条件（物业交付时间、入住比例等）。建设部《业主大会规程》规定“业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下，由业主代表、建设单位（包括公有住房出售单位）组成业主大会筹备组，负责业主大会筹备工作。”“筹备组应当自组成之日起30日内在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下，组织业主召开首次业主大会会议，并选举产生业主委员会。”这就是说，如果建设单位不参加业主大会筹备组，业主大会就不可能成立，也就不可能产生业主委员会。而现实生活中建设单位及前期物业管理公司出于利益考量（如存在建设质量问题、害怕失去物业管理地位等）而不愿意成立业主大会的大有人在，这样业主委员会的组建也就不可能顺利进行。
业主委员会作为作为业主大会的执行机构，要具体负责实施业主大会的各项决议和规定，处理本区域内与物业管理相关的事项。但是由于业主委员会的委员都是兼职，在完成各自的本职工作之余，不可能有很多的时间和精力来处理业主委员会的事务。虽然一些地方性法规如《深圳经济特区住宅区物业管理条例》、《上海市居住物业管理条例》规定了业主委员会可以设置专职主任、副主任或者聘请专职执行秘书，但是从全国范围看，如何保证业主委员会的工作效果是一个普遍性的难题。目前业主碰到什么问题，往往不是想到找业主委员会，而是通过物业管理公司来解决。但如果业主需要解决的问题就是出自物业管理公司呢？业主又该找谁呢？
《条例》也规定业主和业主大会都有权监督业主委员会的工作，但是对监督权的行使、监督机构、监督方式等都没有明确规定，这就很容易造成“人人监督、人人都没法监督”的局面。另一方面，《条例》规定“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强……的业主担任。”在市场经济条件下，业主委员会委员要花费大量的时间和精力做好自己的工作，又不能取得合理报酬，完全凭着公益心为全体业主服务，可能在短时间内可以做到，但是要坚持二、三年甚至更长的任期则并不可行。并且在没有监督机制的情况下，业主委员会委员极有可能利用自己手中的职权为自己谋求私利而不惜损害其他业主的利益！

业主委员会法律困境的解决思路

发达国家和地区为了规范各物业管理法律主体的行为，维护广大业主和租户的合法权利，一般都设有业主自治组织（业主代表大会和业主管理委员会）或者住户自治组织（房客联合会或者住户自助小组）。这些组织的存在，对于贯彻政府的物业管理政策、有效的实施物业委托管理、保证业主和住户的自律和相互监督，都具有积极作用。因此很多国家和地区用法律的形式对业主（或住户）自

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