至世袭制；另一个则是在空间上的扩张，表现为超越公共领域的界限，侵犯公民的私人权利。一般而言，宪政所作的规定是两方面的，一方面是对公共权力进行限制，另一方面是对公民的基本权利予以规定。虽然宪政所做的前提假设是悲观的，但起的作用是积极的-在对公私领域进行划分，对权力进行控制，以保护个体的权利不受侵犯。在此有必要指出的是，有了宪法并不就表示就一定是宪政国家，宪政不仅仅意味着政府的行为必须服从宪法和法律，而且必须遵守那些与专制政府相对立的那些准则；它还意味着政府受到宪法规定的限制，而不是指政府受到那些掌权者的意愿和能力的限制。[9]

　　从理论上来讲，民主制度保证了权力（权利）的合法性，同时也为公共权力的产生提供了途径。但公共权力产生以后，民主则对其失去了控制。因为民主理念是建立在对人性的美好假设基础上的，认为良好的道德是人内在的冲动，既然人人都能通过道德良心实现自律，那么权力也就没有控制的必要了。而宪政对人性的假设是恶的，这在一定程度上弥补了民主的缺陷，为权力的平衡和控制提供了法律依据，使得原本具有合法地位的权力不会越其初始设定的合法界限。

　　三、宪政民主对公共政策的效率的影响

　　宪政民主属于政治学范畴，而公共政策则属于行政学范畴。因而其间的密切关系在很大程度上来自于实践活动中政治活动与行政活动的密切关系。阿普尔比在《大民主》一书中指出，政治介入行政的作用在于防止专横的运用官僚权力。政治和行政不是分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利使立法具体化，官僚甚至还帮助国会议员起草法律。刘军宁的《共和。民主。宪政》一文对共和、民主和宪政这三个概念特质、区别和联系进行了梳理，并以此为基础探讨了市场秩序的政治架构。“民主规定谁拥有权力，共和规定权力的目的，宪政则规定取得与运用权力的方式。” [10]相比民主和宪政，对共和的衡量更多的是来自于一种理想的原则。在文中，他提出了判断共和的三个基本准绳：公、共、和。对正是对自由和繁荣的向往激发了人们追求共和理想的冲动。[11]由此我们可以看出，从某种程度上看，本文所关注的公共政策与共和的理想是一致的，在这一意义上，追求公共政策效率的提高亦可以说是为了朝共和的理想推进。下面，我们将就宪政民主对公共政策效率的影响进行详细的探讨。

　　（一）对实质效率的影响

　　1、宪政民主的理念在逻辑上解决了公共政策的制定者由谁来担当，人选如何确定的问题，从而使公共政策的需要由理论上的可能达到了现实的满足。公共政策的出台，归根结底使要由人来制定的，而不能凭空产生。公共政策的制定者如果不能确定，则后续的一切有关公共政策的效率问题都毫无意义。民主制度为公共政策制定者的确定提者供了一套现实可行的方案，这一点对于现代社会而言尤为重要。如果说民主制度的发展初期在于确认个人的权利，人人都有权参与也应该参与同自己有关的公共事务的解决，即所谓的直接民主。此时，公共政策的制定者是明确的。发展到今天的民主政治，其任务则更多的在于提供一套选举公共政策制定者的方案。因为无论是理论上，还是历史经验都已证明，直接民主只适用于小国寡民的社会，现代分工发达复杂的大社会，更需要的则是代议制的间接民主。包含在民主制度背后的民主理念则为公共政策制定者的权威提供了合法性基础。

　　2、宪政民主理念为公共政策划定了最适合的作用范围，即在市场作用之外，这样可以使得公共政策以最低的成本为起点介入社会公共事物。在市场作用范围内的资源配置问题，应该依靠市场的力量来解决，因为市场本身就能使其达到最优。在不受外界力量干涉的条件下，个人通过分工，根据自身的素质情况，充分发挥自己的优势，通过专业化，并以竞争作为动力，不断提高生产力，也即通过科学技术的进步改进了资源的使用效率；个人通过互惠互利的交换，提高了资源的配置效率；个人根据个人的偏好享受多样而高质量的生活，整个社会的福利在增加。由此我们可以看到，60％的社会福利那条线即是公共政策最佳介入点。因为上述这一切都是由市场这只看不见的手在操作的，在这只看不见的手的作用下，供需关系、价格杠杆和信誉体系就会自发的调节着资源的配置。而公共政策的制定和实施都是要由人及其由人所组成的组织来承担的，这一切都是需要成本的。两者相比，我们的明智之举，当然是在能利用市场的时候尽量利用市场。

　　有关公共政策以最低成本介入社会事务，还有一个方面也是值得注意的，那就是民主宪政的理念将公共利益的决定权确定在相关利益人群以内。因为每个人在不涉及到他人利益的私人领域是完全决定权的，而在与自己利益无关的领域则是完全无决定权的。那么这对于一个组织、一个团体来说也应当如此。由此推断，公和私的概念其实是相对的。属于一条街道的公共福利，对于整个街道而言就是私人领域的事务，就应当由这个街道的所有居民来作决定；同样，属于一个村庄的公共事物，就应当由这个村的全体村民来选择所要采取的解决之道。这样就将集体行动的参与人控制在最小的单位内。由于集体行动的达成是需要协商成本的，相关的人数越多，那么协商的成本越高，同时由于解决公共问题的公共政策的公共性质，其中的人们必然会有“搭便车”的倾向，如果不能出现所谓的“选择性激励（selective incentive）”，那么集体行动则很可能无法实现。[12]根据奥尔森教授在《集体行动的逻辑》中的论证，以及以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心学派对公共事物治理之道的研究，小集团的集体行动是不存在困境的，只要集团足够小，集体行动就能很容易达成，集团的规模越小，则其达成集体行动的成本就越低。

　　3、宪政民主的理念通过保证公共政策决策的实质主体的权利，保证了公共政策的实质效率。根据经济学上社会福利的定义，消费者剩余与生产者剩余加在一起构成整个社会福利，而消费者的剩余取决于消费者对满足其需求物品的评价，亦即其满意程度（消费者剩余即消费者对物品所作的评价与实际价格之间的差额）。公共政策是有公共政策的制定者供给的，以满足相关利益人的需求，这是由民主制度所保证的，但由于公共权力一旦形成以后，容易异化的性质，使得所制定出的公共政策偏离人们的公共利益。在公共政策的供给与消费关系中，实际上，如果宪政能控制公共政策供给者权力的异化问题，而满足大多数人要求，那么消费者的满意程度越高，那么公共政策的实质效率也就越高。但这里还必须指出的一点是，满意的人数并不是唯一的衡量指标，因为对某一特定问题不同的人的偏好有可能是不同。尤其要注意的是有强烈偏好或相关性极强的人的意见。因为他们会对某些特定的解决方案有比别人高得多的评价。

　　4、宪政民主的理念为寻求政府以外的解决之道提供了合法性，这在两个方面为公共政策实质效率的提高提供了有利条件。一是对于公共事务的解决可以出现多种选择的安排，多种选择的制度安排有利于人们做出最优选择。二是有利于另一种控权力量的培育-社会力量的发展。尤其是近代多元民主的发展，更是加强了这方面的影响。人人都对自己的事务有决定权的民主理念打破了政府是公共政策唯一提供者的神话。政府并不是弥补市场缺陷的唯一选择，解决公共问题的主体是多元的，只要这个决定权的取得是合法的，得到了利益相关人的认可。因此单一中心权威体制也不再是人们的唯一选择，多中心的制度安排从宪政民主思想中获得了其合法性。另一方面，在其影响下，一个独立于国家的、自我管理的公民社会会得以兴起，并对公共权力构成一种独

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