第17条规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”现行《检察院组织法》第10条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”与两院组织法相对应，现行《全国人民代表大会议事规则》第30条、《全国人民代表大会常务委员会会议事规则》第22条作了规定，以呼应两院组织法。如何看待上述法律有关“负责并报告工作”的规定？如果我们上述对《宪法》第128条、第133条的理解是准确的，那么问题就是：普通法律是否可以“修改”或“补充”宪法规定？我们认为以普通法律修改或补充宪法关于两院报告的规定是不妥的。其理由有二。

　　1.全国人大是最高国家权力机关，这并不表明人大的权力是无限的。它的权力应当首先在宪法范围内行使。尤其是事关人大本身和其他国家机关的权力关系问题，人大必须恪守宪法确定的权力范围，不得随意侵犯其他国家机关的权力。否则，宪法确定的国家机关体系，特别是人民代表大会制度本身必定受到破坏。我国宪法第3条第2款规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大对人民负责，受人民监督的标准是什么？首要的是宪法，人民高于人民代表，人民高于人民代表大会，宪法即是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。

　　2.宪法至上的要求。宪法至上是我国宪法的要求。我国宪法序言规定：宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力”。《宪法》第5条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法至上不仅是我国宪法的规定，也是现代宪政的基本原则。所谓的“柔性宪法”已为现代法治国家所不取。普通法律可以修改宪法规定的“柔性宪法”使得宪法和普通法处于同一位阶，使宪法实际上失去其“宪法性”。“柔性宪法”产生于“主权”、“治权”不分的理念。宪法是主权的体现，普通法是治权中的立法权的体现（这里只讨论制定法）。如果普通法可以违反宪法，则实际受到侵犯的是主权。很明显上述宪法条文表明我国宪法是刚性宪法，它不允许其他法律规范违反宪法。人民代表大会制定的法律也不能例外。

　　所以，普通法不能违背宪法是显然的。由于我国古代从来没有宪法，推翻帝制以来从未确立宪法至上的权威，所以宪法和法律间的位阶区分未受到人们的重视，加之对人民代表大会制度作“议行合一”的错误解释，这就产生了上述行为与法律违反宪法的情景。

　　三、如何处理一府两院的报告制度

　　由于宪法对一府两院与人大之间的关系所作的不同规定，也由于宪法赋予政府与两院不同的职能，所以对报告工作制度应当分别处理。

　　1.政府报告工作的制度应予规范化

　　政府向人大及其常委会报告工作的制度有充分的宪法依据，也有相当的合理性，应予保留并进一步规范化。理由是：第一，行政权力的内部结构的特点是首长负责制。由于实行首长负责制，同时基于职权与责任相对应的原则，首长应当向人民代表大会报告工作，也应当承担报告不被通过的法律责任。第二，就上下级关系而言，行政机关实行上下级隶属制，上级机关可以对下级机关的工作下达命令甚至代行其工作。所以首长应对下级机关的工作承担责任。第三，行政权本身的主动性使得它有较大的危害社会的可能，所以人大必须加强对政府的监督，政府向人大报告工作理所当然。

　　我们面临的任务是如何进一步规范这一制度，特别是要确定否定的法律后果。对此，我们提出如下设想。第一，关于常委会否决政府工作报告的处理方法。第一个事例中，人大常委会在未通过报告的同时作出了相应的决定，要求重新修改报告或者改进工作，并继续报告。第二个事例情况不清楚。这两个否决工作报告都是由人大常委会作出的，都是对某一（方面）具体的工作不满意因而没有批准报告。人大常委会行使监督职权是在人民代表大会闭会期间进行的，一般来说是对政府日常工作进行经常性监督，一般处于政府实施行政事务过程之中。对于此类工作报告不满意并不批准的，由审议报告的常委会作出责令修改报告、改进工作并继续报告的处理是可行的。我们认为这种处理方式可以在今后的立法中明确规定下来。当然，人大常委会否决政府工作报告后作出的处理措施应当与宪法、法律的授权一致。至于设定法律责任，立法时可以考虑规定：人大常委会根据否决工作报告的具体情况，包括否决报告的次数、存在问题的严重性程度、造成后果的影响大小、整改措施的方案和解决问题的实际行动、外在的干扰等综合因素作出不同的责任设置。比如，常委会可以向人大会议报告，建议人大质询和提出罢免案；对于严重的行为建议人大提出弹劾等。这样既考虑了实际情况不，又能有效地追究失职者的责任，将政治责任追究纳入法律的轨道。

　　第二，关于人民代表大会否决政府工作报告的处理方法。虽然至今尚未出现一年一次的全国人大会议否决国务院政府工作报告的情况，但是立法应当预见到这种可能。显然，人大不通过政府工作报告的后果要比常委会不通过工作报告严重得多。采取的对策措施也应当有所区别。我们认为，代表大会开会期间的事务较多，代表们可能受到的影响因素也难以估计。即使大多数人作出的决定也可能是不理智甚至是不妥当的。为了防止否决工作报告权力运行的无序性和可能导致的滥用自由裁量权，今后立法时应当明确规定哪些情况下可以否决工作报告。否决工作报告后，如何处理未被通过的工作报告？能否如同事例三、四中由人大或者人大主席团作出决定，继续向常委会报告，由常委会审议，向下一届人大会议报告？我们认为这样做不妥当，一般来说没有必要。因为一年一度的政府工作报告内容主要包括两部分。一部分是对过去一年工作的总结，对于这部分内容，继续报告不再具有实质性意义。除非是工作作得确实不错，仅仅因为写报告的水平和质量问题有可能和有必要改写报告的（当然这并不表明书面资料的工作报告由于写作水平低下不需要承担责任），才有可能和有必要作出继续审议的处理措施。一年一度的工作报告中另一部分内容是下一年度甚至五年计划和十年规划的工作安排和设想。我们认为如果仅仅是代表们对政府工作报告中的设想和未来工作打算等内容不满意，一般不会也没有必要作出否决工作报告的决定，因为政府不可能对于未来的一切工作安排得周到完美，人民代表大会的重要任务之一是要靠代表们共同出主意想办法安排未来的工作。可见对于报告不满意主要是对过去工作情况的不满意。代议民主制决定了即使议会的判断是失误的甚至是不理智的，责任者也应当承担责任。这是政治责任的特点。正如我国台湾学者萨孟武指出的，就政治上的责任而言，行政是否合理法律上没有任何标准，在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任。[6]当然这也过于强调政治责任的随意性。我们认为，考虑到代议制下民主的间接性特征，应当立法对政治责任作出相应的规范。在这种情况下，将来立法可以设置两条责任途径：一是人大在作出否决工作报告时，同时对政府首长提出罢免的议案，交人民代表大会表决。根据表决结果再作出其他相应的决定。二是规定政府首长应当提出辞职，人大进行表决。当然，严重失职者还应当设置弹劾制。

　　2.关于检察机关报告工作的制度

　　由于检察机关的工作是“行动‘多

上一页  [1] [2] [3]  下一页