地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。第十五条规定，对因年老、年幼或者残疾无法辨认自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。而政府的安置最终还是依赖民政部门的补充性救助机制，比如农村和城市最低生活保障制度、儿童的福利制度、老年人的福利制度、福利彩票制度等②。民政部1999年发布《社会福利机构暂行办法》、2001年发布《儿童社会福利机构基本规范》、1994年国务院颁布了《农村五保供养条例》、1997年民政部制定了《农村敬老院管理暂行办法》等，这些救助机制是在法定监护人、赡养及抚养义务制度及社会保险制度都无法解决或实现对残疾人、未成年人、老年人的救助时，赋予国家相应责任。这是宪法规定的国家机关的义务同时也是宪法赋予公民的权利。民政部门的这些救助机制是社会救助制度的最后支持和必不可少的有益补充，当通过家庭和社会的途径无法完成救助时，政府是社会救助制度的最后保障人。

　　社会救助制度在现阶段是有一系列社会保障制度的支撑的，以政府下属民政部门之间的通知协作制度作为媒介；法定监护人、赡养及抚养义务制度及社会保险制度作为依托和主体；以民政部主持的其他补充性的社会救助机制作为最后的保障及补充。除此之外，在《救助办法》中国家还鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这是在现有条件下国家所能给予的最实际的安排。

　　三、实际运行中遇到的主要问题与初步建议-制度运行的实证分析

　　本文把社会救助制度定位为：单纯以保障城市流浪乞讨生活无着人员基本人权为目的的临时性社会保障制度。回到本文第一部分所提出的问题，即“收容遣送制度废除后留下的真空又有谁来填补，新的社会救助制度会不会又异化为第二个‘收容遣送制度’呢？”通过上述分析可以知道，收容遣送制度废除后会出现管理的空洞，但这并不是社会救助制度所要完成的任务，且这一空洞并不是因为社会救助制度的出现而产生的，是我国治安管理体制不适应新情况的产生而引起的，其解决的途径是新的相关制度的产生，而不是添加现有制度的价值目标，否则只会适得其反，收容遣送制度的最终变异即是例证。社会救助制度是政府承担责任的救助制度，政府一方面要承担起社会救助制度的经济成本，同时又要面临社会救助的道德风险，因而社会救助制度是否会变异实际上取决于政府的现有承受能力和这一制度对政府期待的满意程度，与之相关的包括社会经济发展水平和执政人员的人权保障意识、救助制度的实施效果等。

　　社会救助制度自2003年8月1日开始实施至今已半年有余，福建、广州、北京、哈尔滨、太原、大连、成都、长沙、郑州、合肥等大城市及安徽、贵州、河南、西藏等地区的实施情况也不时见诸媒体，虽然各地的实施情况多有差别，但作为一项单纯的社会保障制度的社会救助制度在实行时主要遇到以下困难：

　　其一，主动求助的流浪乞讨人员并不多，公共场所的流浪乞讨人员反倒增多。其中包括不知道《救助办法》出台，不懂救助制度的；虽然知道救助制度的存在但不敢主动请求帮助的和知道救助制度的存在但不愿意救助的这样三类流浪乞讨人员。

　　其二，不属于救助对象的钱物花光、丢失、被偷、被抢、被骗等造成的生活无着的人员占被救助人数的大多数。

　　其三，出现了重复救助现象。少数受助人员，离开救助站后，再次流浪街头并请求救助。甚至还有受助人员卖掉车票主动上街乞讨并随意决定何时再去求救。

　　其四、受助人员的真实情况难以核实，受助人员中未成年人、精神病人、老年人、残疾人等缺乏完善的监护设施，由于其他机关没有切实履行职责导致这部分人长期滞留在救助站。

　　其五，救助站，尤其是贫困地区的救助站经费缺乏。不少救助站反映“日子过得紧巴巴的。”

　　其六，救助站工作人员培训教育工作有待进一步展开。

　　以上这些问题还只是比较突出的问题还不是问题的全部，这些问题的解决应当是一个系统的社会工程，不是借由一两部法律或者法规、规章的颁布就可以解决的。在现在的社会条件下至少有以下工作可以做：

　　（1）信息的公开及沟通制度的建立。信息不对称是该制度实施的主要困难之一，生活无着的流浪乞讨人员与政府之间的信息不对称，前者明显在信息获取和理解上处于弱势；而贫困地区与发达地区的信息沟通也比较困难，受助者大多来自于比较偏远和落后的地区。因而首先要加强政府法规、制度和政策的宣传，建立和完善告知引导和护送制度。加强民政部门之间的联络沟通制度，尽快建立起有关公民基本信息的网络数据库便于查阅，同时各救助站自身也要重视工作信息的记载工作备查。同时实行工作人员培训上岗制度。

　　（2）为避免道德风险、减轻政府的财政压力，受助人员的住宿标准以满足基本的生存需要为准，按各地实际情况制定相应标准。不可超出地方经济的承受能力盲目追求高标准。同时建立专门的会计和审计制度，以保障专款专用。

　　（3）各地区都要依据《救助办法》及其实施细则制定具体的实施办法和救助站内部规章制度，同时进一步明确民政部门内部及与其他相关部门的分工和责任制度。

　　《救助条例》的出台是社会进步的表现，体现了对基本人权的价值关怀，然而救助制度的良好运行则有赖于其与现有制度的衔接， 制度设计初衷良好并不意味着新的制度在实行中就会成功，困难是在所难免的，而了解和克服困难的过程就是制度进步和完善的过程。

　　参考文献：

　　[1] 王思斌。 从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析[J].中国政党干部论坛，2003，（7）。

　　[2] 王思斌。 从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析[J].中国政党干部论坛，2003，（7）。

　　[3] 杨小君。 从收容遣送到社会救助法律分析[J].中国政党管理干部论坛，2003，（7）。

　　[4] 冯举。 收容遣送制度研究[J].河南省政法干部管理学院学报，2002，（6）。

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