救助的条件就应及时提供救助，第十一条规定，不得限制受助人员离开救助站。完全取消了强制功能。第三，流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯。《救助办法》第八条规定，受助人员按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理；第十四条的“八不准”中绝大部分是规定不准侵犯受助人员的人格尊严的。第四，流浪乞讨人员的财产不受侵犯。办法第九条规定救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全；第十四条，救助站工作人员不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财产。由此可见新的社会救助制度不仅去掉了旧制度中与上位法相冲突的内容而且还彰显了宪法人权保障的精神（《救助办法》出台时宪法修正案还尚未通过，只能是体现了人权保障的精神，宪法修正案通过生效后就有了直接的和宪性依据）。

　　（二）社会救助制度与现行制度的衔接

　　1. 社会救助制度与维护社会秩序的法律制度的衔接。城市流浪乞讨人员的收容遣送制度被单纯只有救助功能的社会救助制度所取代后，原来由收容遣送制度承担的对流动人口的社会治安管理的职能应该由谁来承担是社会救助制度得以顺利实施首先要考虑和解决的问题。收容遣送制度中被强制收容的有以下几类人员：第一，单纯的流浪乞讨人员，包括生活无着的困难人员，也包括以乞讨为生财手段的恶意乞讨者。第二，既流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者。第三，外来人员中有犯罪嫌疑，公安机关又没有确凿证据的流窜人员。第四，“三无”和“三证”不全人员。（以上只是大体分类，事实上通常情况下会有重叠）而救助制度中只救助主动求助的生活无着的流浪乞讨人员，其中还不包括以生财为手段的流浪乞讨人员。可以发现原有收容审查制度控制的一大部分流动人口都已不再控制之列，即使对救助对象救助也不具有强制性。现有制度能否解决这些缺失呢？

　　对于有犯罪嫌疑的人员，应依据《刑事诉讼法》第四章有关强制措施的规定分别处以拘传、取保候审、监视居住，在符合拘留、逮捕的条件时可以按照相关规定对犯罪嫌疑人拘留、逮捕；对于违反治安管理从事轻微违法行为的流动人口，可以按照《治安管理处罚条例》的有关规定处理。对于违反户口和居民身份证管理的“三证”不全人员，可以依据《治安管理处罚条例》第二十九条处理；对于非法举行集会、游行、示威的，可以《按照集会游行示威法》第三十三条等有关条款的规定，由公安机关强行遣送回原居住地[4]（第61页）；对于违反城管、卫生、交通规定的，可以依据相关部门规章处理。现行制度对流动人口的治安管理应该是比较全面的，由于在实行中存在部门之间的职责权限分工的不明确，而导致互相推诿或者争权的情况，使得存在执法的漏洞。这一问题在现有制度内是可以解决的。

　　此外，由于立法本身所固有的滞后性的特点，使其不能及时随着社会的变化而变化。而现代社会新生的事物总是层出不穷，因而任何法律制度都存在与现实的差距，而且这种差距不能归咎于制度的本身。随着社会的发展，社会财富日益丰富，给了乞讨者致富的可能；同时人们当前追求物质财富的手段日益多样化，价值观也趋于多元化，日益宽容的道德环境使乞讨者受到的道德压力越来越小，出现了职业乞讨、强讨恶要和强迫、诱骗、指使、教唆、雇佣未成年人、残疾人等有组织乞讨的问题。这些问题给社会秩序带来了不良的影响，会侵害到社会多数人的权利，同时也对乞讨者，尤其是未成年乞讨者的身心健康带来极大的危害。而社会救助制度中，只救助被迫乞讨生活无着且自愿求助者，对残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，虽然可以引导、护送到救助站，但离站自由。同时现行《治安管理处罚条例》和《刑法》中都没有相关的条款规范强讨恶要及有组织乞讨这种扭曲的财富获得手段。这是社会发展对维护社会秩序的法律制度提出的挑战，但不是也不能由社会救助制度所能解决的。

　　2. 社会救助制度与现行社会保障制度的衔接

　　《救助条例》第二条明确规定，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性的救助措施。实施细则中第十二条也规定，救助站根据受助人员的实际情况确定救助期限，一般不超过十天。由此可见救助制度只是对流浪乞讨人员救助的权宜之计，这些受助人员最终救助的实现还要依赖现有的社会保障制度。因而救助制度的顺利实施也要考虑到与现存社会保障制度的衔接。否则救助制度或者因为“临时性”的丧失，造成受助人员的积压，而难以维持正常运转；或者会发生多次的重复救助，而使救助流于形式，难以实现救助的初衷。

　　社会救助制度与现行社会保障制度的衔接主要体现对受助人员中残疾人、未成年人及其他行动不便的人离站安置方面。《救助条例》第十一条规定救助站应当劝导受助人员返回其住所地或所在单位。对查明地址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。第十二条规定，受助人员住所地政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。《救助条例》实施细则第十三条、第十四条、第十五条则进一步规定了亲属或者所在单位拒不接回时；无法查明亲属或所在单位，但可查明户口所在地、住所地时以及两者都不能查明时的安置问题。从上述规定可以看出流浪乞讨人员救助工作要顺利开展需要有以下现有制度的支撑：

　　第一，政府下属民政部门之间的通知协作制度。依据《救助条例》实施细则第十三条、十四条的规定，可以查明亲属或所在单位，亲属或者所在单位拒不接回的，以及虽不可查明亲属或所在单位的，但可查明户口所在地或住所地的由流入地人民政府民政部门或者流入省的省级人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回；第十五条规定两者都无法查明时，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府安置。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的第六十六条关于人民政府对其各工作部门的统一领导和下级工作部门受上级工作部门的指导或者领导的规定给了通知协作制度法律和制度的保障。民政部门内部的通知协作制度是救助工作最终落实的媒介。如果媒介不通畅，信息无法传递，救助工作就无法顺利展开。

　　第二，法定监护人、抚养、及赡养义务制度及社会保险制度。依据《救助条例》及其实施细则的规定，受助人员中的大部分残疾人、未成年人、老年人最终安置是回归家庭，并与其他社会保障制度有效结合，例如有法定赡养人、抚养人的老年人、残疾人、未成年人，应通知其法定赡养人、抚养人接回，由家属担负起赡养抚养的职责。对于无法查清法定赡养人、抚养人和户籍所在地的，由救助站所在地政府安置；对于回到户籍所在地但无家可归，由户籍所在地政府安置。这一规定主要有以下现有法律制度的支撑：1），《民法通则》中第一章第二节关于法定监护人的规定，以及《婚姻法》中第二十条、二十一条、二十六、二十七、二十八、二十九条关于赡养与抚养义务的规定及第五章救助措施与法律责任的规定。2），《劳动法》第九章关于社会保险和福利的规定。这两项制度是社会救助制度的依托，也是整个社会保障制度的主体，只有这两项制度规范化和得到良好的实施整个社会保障制度就可以呈良性运行的状态，政府承担的压力相应减小，政府才有足够的能力把社会保障做的更好。

　　第三，民政部主持的其他的补充性社会救助机制。《救助条例》实施细则第十四条规定，对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入

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