关产业监管机构的行为进行比较，减少信息不对称（Nevenetal.，1993）。然而，特定产业监管机构往往可能更容易为它们所监管的产业所捕获，并且，不同产业监管政策之间的不协调，尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时，如公路、铁路与航空，水电与火电，邮政、电信与广播等等，有可能会导致被规制对象投资行为的扭曲（Helm，1994）。

　　在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是主要问题，并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，因此，考虑监管机构之间的权力配置，应该以加强监管权的统一性和执法力度为主要政策追求。

　　监管权的过于分散，主要表现在两个方面：一是监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构。例如，在能源领域，我们缺少统一的能源监管机构，石油天然气、电力、核能、水力电力等各自为政，彼此分割。在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。在电信领域，广播电影电视与电信产业分割，内容方面还有新闻出版、宣传、保密、安全等部门监管，形成多头管理，某些领域实际无人负责的格局。最近一次的中央政府机构改革，尽管强调了多设立综合机构，少设立专业管理部门的原则，但并未从根本上改变基础设施产业领域监管机构设置过于狭窄的状况。

　　监管权过于分散的另一个表现是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间，使基础设施产业监管机构的监管权被严重分割，监管能力受到制约。根据价格法、公司法、反不正当竞争法、消费者权利保护法、劳动法、产品质量法、标准化法、电力法、电信条例、铁路法、民航法等法律、法规的规定和我国的政府机构设置与职责划分，基础设施产业产业监管机构在进入、合并、标准、安全、互联互通、价格、收费、经营等方面的主要监管权实际上被计划、财政、经贸、工商、技术监督、劳动等众多部门分割，致使多头执法，各自为政的现象普遍存在。这不仅加大了执法成本，降低了执法效率，导致无序现象蔓延，还加重了社会负担，引起民众的不满。为规范市场经济秩序，国家特别加强了工商、技术监督等综合执法部门的地位和权力。但是，应该注意，这些综合执法部门权力的加强，有可能进一步分割甚至削弱包括基础设施产业在内的产业监管机构的监管权，因此应该协调这些综合执法部门与基础设施产业产业监管机构之间的管辖权交叉问题，保证产业监管机构监管权的完整性与统一性。

　　应该承认，尽管特定产业监管机构一直是各国的主要监管机构，[5]但技术的进步与融合，已经使传统的产业界限逐步变得越来越模糊，并使传统产业划分下的特定产业监管机构之间容易出现政策冲突。[6]因此，设立综合性产业监管机构已经成为各国规制改革的一个主要发展方向。欧盟1997年的电信融合绿皮书提出了设立综合性电信监管机构的建议，统一监管所有的电信服务。

　　因此，本文建议基础设施产业采用综合性监管结构，尽量削减过多的狭窄专业监管机构，分别设立综合性的交通（包括铁路、公路与水运）、民航、能源与通信（包括广电与电信）监管委员会，对相关领域统一进行监管。同时，对于分散在其他综合政策部门与执法部门的监管权，应该进行清理和回收，迅速解决多头执法问题，保证监管机构监管权的统一。

　　三、监管机构与反垄断机构之间的权力配置

　　传统上，当基础设施产业处于自然垄断状态之下，尤其是完全由国有垄断企业经营时，存在的往往是政企不分的管理结构和监管体系，且不适用反垄断法（竞争法）。伴随着竞争的引入和规制的减少，一方面是政企分开，政府宏观政策职能与监管职能的分离，另一方面则是竞争法在基础设施产业的逐步适用和范围的扩大。可以这么说，竞争越深入，规制越减少，反垄断机构（竞争机构）与竞争法在基础设施产业治理结构中的地位就越突出。根据各国反垄断法律，反垄断主要针对的是如下三个领域中的独占权力：一是不同公司之间纵向或者横向的协议瓜分市场行为；二是一家公司滥用市场支配力的行为；三是不同公司之间的结构联合行为，包括合并、交换股票或者资产、合资、交叉持股等。

　　然而，由于基础设施产业仍然需要强有力的监管机构，竞争机构的介入在某些情况下必然会引起两者之间的管辖权冲突，有时甚至会出现两个机构之间的不同结论，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，需要从制度安排上避免出现管辖权冲突，在监管机构与竞争机构之间合理配置权力，降低经营风险和社会成本。

　　监管机构与竞争机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们分别有自己的长处与不足。以下通过对各种模式的分析，系统提出在我国配置监管权力与反垄断权力的具体政策建议。

　　（一）监管机构作为主要的反垄断执法机构

　　为了保证产业监管机构的决定得到有效实施，避免监管机构与反垄断机构出现不同意见，一种办法是将反垄断执法权配置给监管机构，使监管机构就竞争问题作出的决定豁免反垄断机构的审查和反垄断法律的适用。例如，根据美国Clayton法第7条，某些受到监管机构规制的交易，包括SurfaceTransportationBoard，农业部和SEC所批准的某些交易，可以免除反垄断机构的审查。上述权力配置应该说随着近年来的规制改革浪潮已经发生了很大的变化，总的方向是其范围越来越小，只适用于非常有限的领域。这种变化的主要原因在于，这种模式难以保证不同监管机构适用反垄断法律的统一性。并且，即使监管机构在作出决定前会考虑竞争机构的意见，监管机构适用反垄断法律考虑得更多的是产业监管政策和本产业的发展，而不是宏观的竞争政策和消费者利益。因此，这种权力配置并不是一种合理的权力配置。

　　（二）废除产业监管机构，反垄断机构行使监管权

　　如果说上一种模式是一个极端，是以监管权代替反垄断权，这种模式正好与上一种模式相反，是另一个极端，即以反垄断权代替监管权。这种模式的典型例子是新西兰，它完全废止了产业监管机构，由反垄断机构集反垄断权与监管权于一身。这种模式的优点是形成了反垄断法律适用的统一性，不会出现监管机构与反垄断机构之间的管辖权冲突和对法律的不同解释，但缺陷是不能保证某些规制目标，如普遍服务、互联互通的实现。尤其对于转型国家而言，仅仅依靠废止规制并不能导致竞争格局的自然形成，因此，这种模式在我国缺少可行性与可操作性。上述两种权力配置所存在的问题表明，我们在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须在这两种极端之间求得某种平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

　　（三）建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制

　　作为合作机制，反垄断机构与监管机构之间的合作形式可以多种多样，既可以是正式权力上的分享，也可以是程序上的合作，或者是知识与信息上的沟通等等。作为具有制度与法律意义的划分，通常可以从权力构架上进行分类，将合作机制分为分权型的合作机制与权力共享型的合作机制。

　　分权型的合作机制是指反垄断机构与监管机构各自行使自己的职权，反垄断机构执行反垄断法律，监管机构执行监管。在基础设施产业，这种模式应该是最为基本的形式。经营者既要受到反垄断法的规范，同时也要受到监管机构监管，经营者不能因为受到监管机构监管就豁免反垄断法律的适用。为避免两者产生矛盾，应该从行为的类型上对各自职权的范围进行划分，即各自的职权适用于一定的特定领域。例如，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的典型垄断行为，应该由反垄断机构处理，监管机构无权查处。而对于发放许可，

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